黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視發展衛生與健康事業，堅持把人民健康放在優先發展的戰略地位，提出了新時期衛生與健康工作方針：“以基層為重點，以改革創新為動力，預防為主，中西醫并重，將健康融入所有政策，人民共建共享”。本文回顧了四川貫徹預防為主的工作方針的歷程，并分析當前面臨的形勢與挑戰，有助于我們更好地踐行預防為主方針，推動四川疾病預防控制和衛生應急事業加快發展。

1   預防為主的工作方針的歷史與發展

1.1   建國初期至 70 年代，全面確立預防為主的工作方針

建國初期，百廢待興，傳染病、寄生蟲疾病、營養不良疾病肆虐。基于當時醫療衛生從業人員極少，無法應對和處理流行疾病和疫情的實際情況，第一屆全國衛生會議確定新中國衛生工作的方針是“面向工農兵、預防為主、團結中西醫、衛生工作與群眾運動相結合”^[1]。

四川省于 1950～1951 年分別在川東、川南、川北、川西建立 4 個衛生防疫隊伍。1952 年成立四川省衛生防疫隊。1953 年，各級衛生防疫站組建。從 1950 年開始，每年實施春季免費義務種痘和疫區普種牛痘，迅速控制了天花流行；1951 年，控制了回歸熱、斑疹傷害的流行，降低了瘧疾患者死亡率；1958 年，在全省范圍內消滅了天花；1972 年，頒布了《四川省兒童免疫程序》，把卡介苗、脊灰疫苗、百白破混合制劑、麻疹疫苗、痘苗和乙腦疫苗列為兒童常規免疫制品；到 1978 年，麻疹發病率由實施免疫程序前 1971 年的 529.89/10 萬下降到 107.49/10 萬，脊髓灰質炎發病率由 1.36/10 萬下降到 0.52/10 萬，分別下降了 79.7% 和 61.8%。

1.2   1980 年至 2012 年，不斷拓展預防為主工作內涵與外延

進入改革開放時期，隨著經濟社會發展和醫學技術革新，健康的概念逐步擴展，由過去單一生理健康發展到生理、心理、社會健康。1990 年，世界衛生組織提出“生理、心理、社會適應、道德完善”的四維健康新概念，逐步把傳統健康理念從單純應對傳染病，擴展到非傳染性慢性病領域，對衛生防疫體系進行轉型升級，形成適應四維健康新概念的疾病預防控制體系。

四川省著力三個加強：① 體系建設進一步加強。整合省衛生防疫站和相關專病防治研究所組建四川省疾病預防控制中心，同時全覆蓋推進疾病預防控制和衛生監督體制改革。全省各級疾控機構數達到 204 個，共計 10 802 人。全省疾病預防控制能力和水平大幅提升。② 傳染病防控進一步加強。1978 年后，傳染病監測網絡逐步建立和完善；1992 年，發現最后 1 例脊灰野病毒病例；2003 年后，健全由省到鄉鎮的傳染病管理體系和傳染病疫情報告網絡；2008 年，全面啟動擴大國家免疫規劃工作。③ 慢性病防治進一步加強。1988 年，在部分地區啟動重點慢性病和死因監測；1997 年，成都市武侯區被列為全國慢性病綜合防治示范點；2005 年，組建了四川省慢性病防治專家委員會。

1.3   黨的十八大以來，不斷深化預防為主的工作內容和形式

習近平總書記在全國衛生與健康大會上強調，要堅定不移地貫徹預防為主方針，堅持防治結合、聯防聯控、群防群控，努力為人民群眾提供全生命周期的衛生與健康服務。沒有全民健康，就沒有全面小康^[2]。要把人民健康放在優先發展的戰略地位，以普及健康生活、優化健康服務、完善健康保障、建設健康環境、發展健康產業為重點，加快推進健康中國建設，努力全方位、全周期保障人民健康，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢打下堅實健康基礎。隨著現代健康理念的逐步完善，以及中國經濟和社會發展、公眾對健康需求的增長，預防為主工作內容和形式由被動健康管理到主動健康促進，由防病治病擴展到全生命周期健康服務，由人均期望壽命到健康期望壽命，由疾病防控延伸到普及健康生活、優化健康服務、完善健康保障、建設健康環境、發展健康產業^[3]。

自 2008 年以來，四川省法定傳染病報告發病率連續 9 年低于全國平均值，國家免疫規劃接種率持續保持在 95% 以上，15 種國家免疫規劃疫苗針對 10 種已有傳染病的報告發病率降到 1/10 萬以下；高血壓病、糖尿病患者健康管理率分別達到 57.55% 和 46.96%；嚴重精神障礙患者檢出率提高到 4.14‰、管理率提高到 87.02%；全民健康生活方式行動覆蓋 88% 的縣（市、區），建成國家級慢性病綜合防控示范區 17 個、省級 39 個；全省人均期望壽命已達 76.67 歲^[4]。

2   四川省疾病預防控制工作面臨的新形勢、新挑戰和新任務

2.1   疾病防控形勢變化提出新挑戰

2.1.1   傳染病“頻發、多發”的格局仍然沒有改變

目前，我國 39 種法定傳染病以及近年來新發傳染病均在四川省發生或報告過。艾滋病新檢出感染者和病人數居全國之首，現存活人數居全國第二，艾滋病的傳統流行危險因素尚未根除；肺結核、乙肝發病數一直位居全國前列，乙肝尚無特效治療辦法，耐多藥結核病、結核病/艾滋病雙重感染增加了防治難度。石渠縣包蟲病患病率高達 12.09%，發病率和發病數分別居全國第五、第二位，其傳染源犬只控制稍有松懈就會反彈。四川還是自然災害多發的省份，“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山強烈地震先后發生，確保各種自然災害“災后無大疫”任務艱巨。

2.1.2   “新疫病、新風險”的不斷發生帶來新挑戰

進入新世紀以來，SARS、人感染豬鏈球菌病、人禽流感、甲型 H1N1 流感、H7N9 禽流感均在四川省發生過。其中，2003 年應對突如其來的 SARS 疫情，四川省面臨外出人員多、人員流動大、外出民工返鄉多的客觀困難，在廣東、北京等省外務工人員達 668 萬人，檢查汽車火車飛機旅客 1 814 萬人次，醫學觀察 25 萬人。在 SARS 疫情處置中，也引發我們對全方位加強公共衛生體系建設的深入思考^[5]。2005 年 6 月至 8 月發生了國內外迄今為止見于報道的最大規模人感染豬鏈球菌病疫情爆發^[6]。2009 年，報告了全國第一例人感染 H1N1 病例。2014 年，確診全球首例 H5N6 禽流感。2017 年，首次報告人感染 H7N9 禽流感病例，1 月 6 月全省共報告病例 38 例，死亡 19 例。同時，寨卡病毒病、中東呼吸綜合征、埃博拉出血熱、黃熱病等輸入風險持續存在。互聯網催生了一部分所謂“宅”的人群，“衣食住行”都在網上解決，但這部分人群的健康危害更為多樣、疾病發現更為困難，這對我們落實“預防為主”的工作方針提出了新的挑戰^[7]。

2.1.3   “慢病多、長期存”的狀況還將持續存在

四川省慢性病導致的死亡已經占到總死亡的 87.67%，死亡率達到 568.7/10 萬。18 歲及以上居民高血壓患病率為 27.3%，全省約有高血壓患者 1 800 萬。18 歲及以上居民糖尿病患病率為 10.3%，全省約有糖尿病患者 660 萬。15 個腫瘤登記點的發病率達到 277.38/10 萬，全省每年約新發腫瘤 20 萬例。嚴重精神障礙患者檢出率已達 4.14‰，在冊患者 337 365 例。全省 18 歲及以上居民，每日吸煙率為 25.3%，有害飲酒率為 9.90%，經常鍛煉率為 9.1%，平均每日紅肉攝入過多比例為 53.9%，平均每日蔬菜、水果攝入不足比例為 42.6%，超重率、肥胖率分別為 31.5%、11.1%，血脂異常率為 26.2%，家庭人均每日烹調油和食鹽攝入過多比例分別為 76.0%、69.0%。慢性病已成為影響全省健康的主要因素。

2.1.4   “多因素、多脆弱群體”帶來巨大的健康影響

四川省有貧困縣 88 個、貧困村 11 501 個，貧困人口 625 萬，是全國扶貧開發攻堅任務最繁重的省份之一，貧困面寬、量大、程度深，貧困人群更容易受到健康危害因素的影響。全省因病致貧人口占貧困人口總數的 48.4%，其中大病或慢性病需長期治療人群比例占 19.2%。由于大氣、水、土壤污染所導致的癌癥、新生兒先天缺陷以及免疫系統破壞增多，使得大眾抵御各種健康風險的能力更加脆弱。世界衛生組織統計顯示，人類 102 類主要疾病中有 85 類疾病與環境有關。四川快速的城鎮化、工業化進程和經濟增長也引發了日益加劇的環境健康問題。四川省職業病危害廣泛分布于礦山、化工、冶金、建材、醫藥、電子制造業等 30 余個行業領域。涉及職業病危害的企業數量大，加之接觸職業病危害人數較多，用人單位主體責任落實不到位，勞動者自我保護意識不強，導致四川職業病防治形勢嚴峻。2015 年和 2016 年新報告職業病 4 419 和 3 356 例。四川省城市青少年健康危險行為調查顯示，偏食、經常喝碳酸飲料、自行采取減肥措施、較長時間看電視、長時間玩電子游戲、騎自行車違規、失眠、有離家出走意念、目前飲酒、曾使用過毒品、長時間上網等危險行為報告率逐年上升，應引起社會、學校、家庭的關注。2016 年，四川省農村義務教育學生營養改善計劃監測顯示，學生的缺鐵性貧血率為 7.39%，營養不良率為 22.01%，生長遲滯率為 9.26%，超重率、肥胖率分別為 7.08%、3.00%。中小學生近視患病率居高不下，成都中小學生近視率普遍高于全國統計數據，尤其是小學和初中階段，分別比全國平均水平高出了 10% 和 9%。據第四次全國口腔健康流行病學調查，四川 12 歲兒童患齲率為 39.5%，牙齦出血檢出率為 45.1%。

2.2   推進健康四川建設提出新要求

黨的十八屆五中全會將健康中國上升為國家戰略，四川省委十屆七次全會作出了推進“健康四川建設”的重大戰略部署。《“健康中國 2030”規劃綱要》明確提出，把“人民健康放在優先發展的戰略地位”、“健康融入所有政策”^[8]。《“健康四川 2030”規劃綱要》要求“全方位、全生命周期維護和保障人民健康，大幅提高人民健康水平”。當前我國經濟發展全面進入新常態，四川省疾病預防控制工作多以中央財政和省財政項目來推動，隨著各級財政收入增速下降，民生投入持續大幅增長的格局面臨調整。要如期實現規劃提出的目標、任務，難度很大。

2.3   供給側結構性改革提出新任務

2.3.1   人員不足與素質不高并存

全省各級疾控機構配備人員每萬名常住人口的比例僅為 1.54，低于國家、省“萬分之 1.75 的比例核定”的要求。人員主要學歷為大專及以下，占 66.49%，大學本科占 29.78%，研究生占 3.74%。無學位人員構成比為 74.19%，高于全國和西部平均水平；人員主要學位中，學士占 21.77%，低于全國和西部平均水平；碩士生和博士分別占 3.76% 和 0.28%，略高于西部平均但低于全國平均水平；專業技術級別主要為初級（38.81%）和無技術級別（26.67%），均高于全國和西部平均水平；其次是中級（24.9%）；副高占 7.57%，低于全國和西部水平；正高占 1.51%，低于全國但高于西部平均水平。部分疾控人員的實踐鍛煉不夠，在數據收集分析、綜合歸納判斷、融入黨委政府重大部署和臨床醫學等方面的知識和能力不足。

2.3.2   投入不足與閑置浪費并存

四川省疾病預防控制中心人均建筑面積是 38 平方米，達到國家標準的 54.29%；21 個市級疾病預防控制中心中，有 5 個（占 23.81%）人均建筑面積未達到國家標準；40.44% 的縣級疾病預防控制中心人均建筑面積未達到國家標準。全省各級疾控機構中，還沒有三級生物安全實驗室。全省縣級疾病預防控制中心平均實有儀器設備 81 臺/件/輛，僅達到國家基本標準的 76.42%。其中，實驗室設備平均實有 49 臺/件/輛，達到國家基本標準的 80.33%。但部分地區部分單位由于人員數量和業務能力不足，儀器設備存在不同程度的閑置和浪費。投入不足與閑置浪費并存影響著疾控機構功能發揮。

2.4   深化醫改不斷推進提供新動力

改革推動發展，發展促進改革，二者相輔相成。2016 年四川省人民政府印發的《四川省深化醫藥衛生體制綜合改革試點方案》將疾病預防控制等公共衛生工作作為首要重點任務。省委、省政府明確要求，加快各級疾控機構能力建設，提升監測、檢測、流行病學調查、重大疫情和突發公共衛生事件處置等核心能力；加快補齊精神衛生、慢性病防治等服務體系短板，全面提升公共衛生服務水平。

3   始終堅持、貫徹落實預防為主的工作方針

3.1   提升能力，狠抓質量關鍵點

3.1.1   狠抓監測檢測

① 監測方面，進一步整合傳染病、慢性病、健康危害因素等監測網，優化信息共享機制，建立健全疾病監測、風險評估與早期預警平臺，及時反映疾病和健康危害因素狀況。將傳染病報告、死因監測和腫瘤登記工作納入醫院等級評審、基本公共衛生服務均等化目標考核內容。② 檢測方面，督促各地按照《疾病預防控制中心建設標準》增添必要的儀器設備。艾滋病疫情嚴重地區，按照省政府考核目標加強 CD4 和病毒載量檢測設備配置。推進計量認證工作，開展全程質量控制，足額配備實驗室人員。

3.1.2   嚴格疾病報告管理

目前，四川省傳染病報告率僅為 94.27%。嚴格按照《傳染病報告信息管理規范》要求，及時、規范報送信息。① 醫療機構建立健全的院內傳染病診斷、登記、報告、質量管理和自查等制度，加強人員培訓，提高傳染病報告準確率，減少誤報、漏報、重報。② 疾控機構強化傳染病報告信息審核，及時分析報告。對傳染病、重點慢性病和嚴重精神障礙，做到“發現一例、登記一例、報告一例、管理一例”。

3.1.3   強化免疫規劃

① 扎實做好基礎免疫，筑牢免疫屏障。加強基層預防接種單位建設，嚴格按照《預防接種工作規范》設立規范化的預防接種門診。強化社區兒童和流動兒童管理，提高預防接種門診管理水平和預防接種服務的可及性。② 嚴格落實托幼機構、學校預防接種證查驗及補種制度。③ 加強疫苗管理。加快制定第二類疫苗儲運、接種服務收費新標準。落實第一類疫苗管理“3 個 10%”調節、庫存數量雙月報、差別化疫苗報損三項制度和第二類疫苗掛網陽光采購、驗收、供應索證、溫度全程監控記錄、接種登記管理五項制度。

3.1.4   做好健康教育

根據疾病譜，編制疾病防控知識，推廣和傳播合理膳食、適量運動、戒煙限酒、心理平衡等健康知識，根據不同人群特點，針對性開展健康教育。采取多樣性的宣傳方式，開展健康傳播與互動，擴大健康教育的覆蓋面，以科學的聲音搶占話語權。繼續組織開展“四川省慢性病防控健康巡講”，傳播健康生活方式行動知識和適宜技術。加快培訓合格的健康管理員，依托基本公共衛生服務，指導基層衛生人員在人群中開展健康教育和健康促進。結合“三減三健”專項行動，實現全民健康生活方式行動縣級全覆蓋。

3.1.5   加強數據運用

加強信息化關鍵基礎設施和應用軟件平臺的建設，實現疾控工作各個系統的互聯互通，將疾控工作融入衛生計生大數據平臺。增強信息安全意識，完善網絡與信息安全管理制度。科學合理利用各監測數據，提升數據應用分析能力，有效掌握傳染病疫情形勢、預防接種情況、疾病發生與死亡情況、健康危害因素。鼓勵有條件的地區定期編制當地人群健康狀況和重點疾病報告^[9]。

3.2   夯實基礎，切實加強兩項建設

3.2.1   加強機構建設

① 強化各類專業機構。2017 年，60% 的市級疾控中心達到三級乙等以上標準。2020 年，80% 的市級疾控中心達到三級乙等以上標準，80% 的常住人口 50 萬以上縣（市、區）疾控中心達到二級甲等以上標準。加快建立精神衛生機構，全面提升市級精神機構服務能力。到 2020 年，常住人口超過 50 萬，且市級機構覆蓋不到的縣（市、區）設置一所精神衛生專業機構，其他縣（市、區）至少在一所符合條件的綜合性醫院設立精神科（精神科門診或心理治療門診）。按照《四川省癌癥防治三年行動計劃（2015～2017 年）實施方案》要求，依托腫瘤專科醫院或綜合醫院建立市級癌癥防治中心，力爭到 2020 年市（州）實現全覆蓋，縣級癌癥防治中心覆蓋率達 50%。② 加強設施設備配置。在堅持推動疾控機構等級評審的基礎上，實施市、縣疾控機構建設通報制和問題約談制，推動各地政府履職盡責。③ 加快重點項目建設。省委、省政府決定，在“十三五”期間，投資加強三大公共衛生項目建設。加快推進省精神衛生研究院建設，充分發揮四川大學華西醫院心理衛生服務中心和省精神衛生中心（綿陽市第三人民醫院）的技術優勢，打造中國一流的精神衛生服務基地。推進省衛生監測檢驗中心及包蟲病防治中心建設工程，進一步提升四川省衛生監測檢驗和公共衛生科研能力。推動省腫瘤診療中心建設，進一步提升全省癌癥防治能力。各地積極爭取當地黨委、政府支持，加快推進當地相關重點項目建設。

3.2.2   加強隊伍建設

① 落實機構編制政策。嚴格按照《四川省疾病預防控制機構編制標準實施意見》要求，科學、足額核定市、縣兩級疾控機構人員編制。在按照常住人口比例核定后，市級編制未達 60 名的按照不低于 60 名設置，縣級編制未達 30 名的按照不低于 30 名設置。② 保障工作人員待遇。按照相關規定落實衛生防疫津貼、精神衛生津貼和傳染病疫情防治人員臨時性工作補助。對人員、運行、發展建設等經費，爭取當地財政全額預算保障。順應國家取消或停征衛生檢測費、委托性衛生防疫服務費和預防性體檢費的新要求，及時向各級黨委、政府和財政等部門匯報和爭取，解決和彌補取消收費帶來的資金缺口。③ 加強隊伍教育培訓^[10]。加強對領導干部的思想教育培訓，樹立全局意識和歷史唯物論，端正態度，心往一處想，勁往一處使。做好職業素養培訓，幫助職工牢固樹立宗旨意識、服務意識，強化責任心、使命感，提高個人修養水平，增強干事創業和吃苦耐勞的職業精神。做好綜合管理培訓，將公文寫作、行政管理、醫德醫風等納入培訓內容，拓展職工視野，強化服務意識，進一步提升疾控工作者的綜合素質和服務能力。結合當前工作重點，增強培訓內容的針對性、適用性，采取現場與網上教學相結合、集中培訓與分散自學相結合的方式安排培訓工作。④ 狠抓黨風廉政建設。強化“一把手”責任擔當，樹立“抓黨建就是抓全局”的意識，帶動整個班子自覺履行職責。落實一崗雙責制度，把黨風廉政建設與本職工作一起部署、一起落實。加強懲防機制建設，打造沒有機會腐敗的工作環境。深入開展以第二類疫苗、儀器設備采購和基礎設施建設等突出問題為重點的專項整治^[11]。

3.3   與時俱進，注重做好三個聚焦

3.3.1   聚焦健康四川建設

① 做好重大疾病防控。繼續對艾滋病、結核病實施綜合防控策略。加強重點人群乙肝疫苗接種，不斷提高新生兒乙肝疫苗首針及時接種率。在全省藏區推廣“石渠模式”，打贏包蟲病防治攻堅戰。有效控制大骨節病流行，鞏固防治成果，實現無新發病例。推進血吸蟲病綜合治理和區域聯防聯控，按規劃推進流行縣達到消除標準。扎實做好現有國家、省級慢性病綜合防控示范區的鞏固提升工作，繼續推進綿陽市國家精神衛生綜合管理試點。② 推進健康環境建設。以衛生城市、健康城市和健康社區、健康單位、健康企業等創建為切入點，深入開展愛國衛生運動，著力推進“廁所革命”。推進城鄉環境衛生綜合治理，推動各級政府優化和打造健康生活環境。③ 加強部門溝通合作。牢固樹立綠色發展理念，以生態文明建設和綠化全川行動為平臺，加強與有關部門溝通聯系，建立環境健康風險因素監測協作機制，加強重點流域和水源地水質監測數據交流，探索開展環境空氣污染健康影響風險評估^[12]。

3.3.2   聚焦醫防協同協作

隨著疾病譜的變化和醫學模式的轉變，醫療機構在提供預防保健服務、促進居民健康方面的作用日益凸顯。打造分工協作、優勢互補的疾病預防控制機構、縣級以上醫療機構和基層醫療衛生機構責任共同體，整合各級各類醫療衛生機構的服務功能，推進預防、治療、管理等工作融合發展，加快形成“三位一體”防控格局。全面推進在二級以上醫院設置疾病預防控制科，切實降低醫療機構傳染病的漏報和誤報率。將醫院疾病防控機構、人員建設和傳染病法的落實與醫療機構等級評審和復查掛鉤，對未按照傳染病報告管理或院內感染控制而引發疫情流行、爆發，實行一票否決。結合推進家庭醫生簽約服務，將基本公共衛生服務與日常醫療服務相結合，提供綜合、連續、動態的健康管理服務^[13]。將中醫治未病服務納入城鄉居民基本公共衛生服務包和家庭醫生簽約服務。加大培養力度，切實提高各類醫療衛生機構中開展公共衛生工作人員的能力和素質，強化住院醫師規范化培訓課程中疾病防控理論與技能考核^[14]。

3.3.3   聚焦貧困人群健康

因病致貧、因病返貧仍是造成群眾貧困的重要因素，實施健康扶貧工程對于推進健康中國建設、全面建成小康社會具有重要意義。脫貧攻堅是四川當前的頭等大事，健康扶貧工作成效將直接關系到全省整體脫貧攻堅的成敗，應主動將疾病預防控制工作融入健康扶貧中^[15]。① 傳染病防控方面，加強對貧困地區傳染病的監測，強化疫情研判和風險評估，對傳染病高發貧困地區進行重點督導，做到年部署、季評估、月分析、日監測。進一步摸清和掌握適齡兒童接種情況，加強冷鏈管理，提升服務質量，確保每一針有效打到實處。② 慢性病防治方面，做好貧困地區人群健康管理。指導 88 個貧困縣每縣至少培訓 20 名合格的健康管理員，推動類風濕性關節炎、慢性阻塞性肺疾病患者健康管理工作。③ 重大疾病防控方面，在加強艾滋病、結核病、麻風病、包蟲病等重大疾病綜合防控的同時，按照“十免四補助”要求，向貧困患者免費提供艾滋病抗病毒藥物和抗結核一線藥物治療，免費藥物治療包蟲病患者，對需手術治療包蟲病的患者、符合治療救助條件的晚期血吸蟲病人、重癥大骨節病貧困患者給予對癥治療補助。④ 中醫治未病方面，充分發揮中醫藥治未病優勢和主導作用，推動各級、各類醫療機構以治未病理念為核心，以慢性病管理為重點，提供中醫體質辨識、亞健康調理、季節養生和預防保健等中醫藥預防保健特色服務。搭乘醫養結合的快車，探索家庭病床模式，提高社區老年人日常護理、慢性病管理和健康教育等服務能力。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視發展衛生與健康事業，堅持把人民健康放在優先發展的戰略地位，提出了新時期衛生與健康工作方針：“以基層為重點，以改革創新為動力，預防為主，中西醫并重，將健康融入所有政策，人民共建共享”。本文回顧了四川貫徹預防為主的工作方針的歷程，并分析當前面臨的形勢與挑戰，有助于我們更好地踐行預防為主方針，推動四川疾病預防控制和衛生應急事業加快發展。

1   預防為主的工作方針的歷史與發展

1.1   建國初期至 70 年代，全面確立預防為主的工作方針

建國初期，百廢待興，傳染病、寄生蟲疾病、營養不良疾病肆虐。基于當時醫療衛生從業人員極少，無法應對和處理流行疾病和疫情的實際情況，第一屆全國衛生會議確定新中國衛生工作的方針是“面向工農兵、預防為主、團結中西醫、衛生工作與群眾運動相結合”^[1]。

四川省于 1950～1951 年分別在川東、川南、川北、川西建立 4 個衛生防疫隊伍。1952 年成立四川省衛生防疫隊。1953 年，各級衛生防疫站組建。從 1950 年開始，每年實施春季免費義務種痘和疫區普種牛痘，迅速控制了天花流行；1951 年，控制了回歸熱、斑疹傷害的流行，降低了瘧疾患者死亡率；1958 年，在全省范圍內消滅了天花；1972 年，頒布了《四川省兒童免疫程序》，把卡介苗、脊灰疫苗、百白破混合制劑、麻疹疫苗、痘苗和乙腦疫苗列為兒童常規免疫制品；到 1978 年，麻疹發病率由實施免疫程序前 1971 年的 529.89/10 萬下降到 107.49/10 萬，脊髓灰質炎發病率由 1.36/10 萬下降到 0.52/10 萬，分別下降了 79.7% 和 61.8%。

1.2   1980 年至 2012 年，不斷拓展預防為主工作內涵與外延

進入改革開放時期，隨著經濟社會發展和醫學技術革新，健康的概念逐步擴展，由過去單一生理健康發展到生理、心理、社會健康。1990 年，世界衛生組織提出“生理、心理、社會適應、道德完善”的四維健康新概念，逐步把傳統健康理念從單純應對傳染病，擴展到非傳染性慢性病領域，對衛生防疫體系進行轉型升級，形成適應四維健康新概念的疾病預防控制體系。

四川省著力三個加強：① 體系建設進一步加強。整合省衛生防疫站和相關專病防治研究所組建四川省疾病預防控制中心，同時全覆蓋推進疾病預防控制和衛生監督體制改革。全省各級疾控機構數達到 204 個，共計 10 802 人。全省疾病預防控制能力和水平大幅提升。② 傳染病防控進一步加強。1978 年后，傳染病監測網絡逐步建立和完善；1992 年，發現最后 1 例脊灰野病毒病例；2003 年后，健全由省到鄉鎮的傳染病管理體系和傳染病疫情報告網絡；2008 年，全面啟動擴大國家免疫規劃工作。③ 慢性病防治進一步加強。1988 年，在部分地區啟動重點慢性病和死因監測；1997 年，成都市武侯區被列為全國慢性病綜合防治示范點；2005 年，組建了四川省慢性病防治專家委員會。

1.3   黨的十八大以來，不斷深化預防為主的工作內容和形式

習近平總書記在全國衛生與健康大會上強調，要堅定不移地貫徹預防為主方針，堅持防治結合、聯防聯控、群防群控，努力為人民群眾提供全生命周期的衛生與健康服務。沒有全民健康，就沒有全面小康^[2]。要把人民健康放在優先發展的戰略地位，以普及健康生活、優化健康服務、完善健康保障、建設健康環境、發展健康產業為重點，加快推進健康中國建設，努力全方位、全周期保障人民健康，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢打下堅實健康基礎。隨著現代健康理念的逐步完善，以及中國經濟和社會發展、公眾對健康需求的增長，預防為主工作內容和形式由被動健康管理到主動健康促進，由防病治病擴展到全生命周期健康服務，由人均期望壽命到健康期望壽命，由疾病防控延伸到普及健康生活、優化健康服務、完善健康保障、建設健康環境、發展健康產業^[3]。

自 2008 年以來，四川省法定傳染病報告發病率連續 9 年低于全國平均值，國家免疫規劃接種率持續保持在 95% 以上，15 種國家免疫規劃疫苗針對 10 種已有傳染病的報告發病率降到 1/10 萬以下；高血壓病、糖尿病患者健康管理率分別達到 57.55% 和 46.96%；嚴重精神障礙患者檢出率提高到 4.14‰、管理率提高到 87.02%；全民健康生活方式行動覆蓋 88% 的縣（市、區），建成國家級慢性病綜合防控示范區 17 個、省級 39 個；全省人均期望壽命已達 76.67 歲^[4]。

2   四川省疾病預防控制工作面臨的新形勢、新挑戰和新任務

2.1   疾病防控形勢變化提出新挑戰

2.1.1   傳染病“頻發、多發”的格局仍然沒有改變

目前，我國 39 種法定傳染病以及近年來新發傳染病均在四川省發生或報告過。艾滋病新檢出感染者和病人數居全國之首，現存活人數居全國第二，艾滋病的傳統流行危險因素尚未根除；肺結核、乙肝發病數一直位居全國前列，乙肝尚無特效治療辦法，耐多藥結核病、結核病/艾滋病雙重感染增加了防治難度。石渠縣包蟲病患病率高達 12.09%，發病率和發病數分別居全國第五、第二位，其傳染源犬只控制稍有松懈就會反彈。四川還是自然災害多發的省份，“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山強烈地震先后發生，確保各種自然災害“災后無大疫”任務艱巨。

2.1.2   “新疫病、新風險”的不斷發生帶來新挑戰

進入新世紀以來，SARS、人感染豬鏈球菌病、人禽流感、甲型 H1N1 流感、H7N9 禽流感均在四川省發生過。其中，2003 年應對突如其來的 SARS 疫情，四川省面臨外出人員多、人員流動大、外出民工返鄉多的客觀困難，在廣東、北京等省外務工人員達 668 萬人，檢查汽車火車飛機旅客 1 814 萬人次，醫學觀察 25 萬人。在 SARS 疫情處置中，也引發我們對全方位加強公共衛生體系建設的深入思考^[5]。2005 年 6 月至 8 月發生了國內外迄今為止見于報道的最大規模人感染豬鏈球菌病疫情爆發^[6]。2009 年，報告了全國第一例人感染 H1N1 病例。2014 年，確診全球首例 H5N6 禽流感。2017 年，首次報告人感染 H7N9 禽流感病例，1 月 6 月全省共報告病例 38 例，死亡 19 例。同時，寨卡病毒病、中東呼吸綜合征、埃博拉出血熱、黃熱病等輸入風險持續存在。互聯網催生了一部分所謂“宅”的人群，“衣食住行”都在網上解決，但這部分人群的健康危害更為多樣、疾病發現更為困難，這對我們落實“預防為主”的工作方針提出了新的挑戰^[7]。

2.1.3   “慢病多、長期存”的狀況還將持續存在

四川省慢性病導致的死亡已經占到總死亡的 87.67%，死亡率達到 568.7/10 萬。18 歲及以上居民高血壓患病率為 27.3%，全省約有高血壓患者 1 800 萬。18 歲及以上居民糖尿病患病率為 10.3%，全省約有糖尿病患者 660 萬。15 個腫瘤登記點的發病率達到 277.38/10 萬，全省每年約新發腫瘤 20 萬例。嚴重精神障礙患者檢出率已達 4.14‰，在冊患者 337 365 例。全省 18 歲及以上居民，每日吸煙率為 25.3%，有害飲酒率為 9.90%，經常鍛煉率為 9.1%，平均每日紅肉攝入過多比例為 53.9%，平均每日蔬菜、水果攝入不足比例為 42.6%，超重率、肥胖率分別為 31.5%、11.1%，血脂異常率為 26.2%，家庭人均每日烹調油和食鹽攝入過多比例分別為 76.0%、69.0%。慢性病已成為影響全省健康的主要因素。

2.1.4   “多因素、多脆弱群體”帶來巨大的健康影響

四川省有貧困縣 88 個、貧困村 11 501 個，貧困人口 625 萬，是全國扶貧開發攻堅任務最繁重的省份之一，貧困面寬、量大、程度深，貧困人群更容易受到健康危害因素的影響。全省因病致貧人口占貧困人口總數的 48.4%，其中大病或慢性病需長期治療人群比例占 19.2%。由于大氣、水、土壤污染所導致的癌癥、新生兒先天缺陷以及免疫系統破壞增多，使得大眾抵御各種健康風險的能力更加脆弱。世界衛生組織統計顯示，人類 102 類主要疾病中有 85 類疾病與環境有關。四川快速的城鎮化、工業化進程和經濟增長也引發了日益加劇的環境健康問題。四川省職業病危害廣泛分布于礦山、化工、冶金、建材、醫藥、電子制造業等 30 余個行業領域。涉及職業病危害的企業數量大，加之接觸職業病危害人數較多，用人單位主體責任落實不到位，勞動者自我保護意識不強，導致四川職業病防治形勢嚴峻。2015 年和 2016 年新報告職業病 4 419 和 3 356 例。四川省城市青少年健康危險行為調查顯示，偏食、經常喝碳酸飲料、自行采取減肥措施、較長時間看電視、長時間玩電子游戲、騎自行車違規、失眠、有離家出走意念、目前飲酒、曾使用過毒品、長時間上網等危險行為報告率逐年上升，應引起社會、學校、家庭的關注。2016 年，四川省農村義務教育學生營養改善計劃監測顯示，學生的缺鐵性貧血率為 7.39%，營養不良率為 22.01%，生長遲滯率為 9.26%，超重率、肥胖率分別為 7.08%、3.00%。中小學生近視患病率居高不下，成都中小學生近視率普遍高于全國統計數據，尤其是小學和初中階段，分別比全國平均水平高出了 10% 和 9%。據第四次全國口腔健康流行病學調查，四川 12 歲兒童患齲率為 39.5%，牙齦出血檢出率為 45.1%。

2.2   推進健康四川建設提出新要求

黨的十八屆五中全會將健康中國上升為國家戰略，四川省委十屆七次全會作出了推進“健康四川建設”的重大戰略部署。《“健康中國 2030”規劃綱要》明確提出，把“人民健康放在優先發展的戰略地位”、“健康融入所有政策”^[8]。《“健康四川 2030”規劃綱要》要求“全方位、全生命周期維護和保障人民健康，大幅提高人民健康水平”。當前我國經濟發展全面進入新常態，四川省疾病預防控制工作多以中央財政和省財政項目來推動，隨著各級財政收入增速下降，民生投入持續大幅增長的格局面臨調整。要如期實現規劃提出的目標、任務，難度很大。

2.3   供給側結構性改革提出新任務

2.3.1   人員不足與素質不高并存

全省各級疾控機構配備人員每萬名常住人口的比例僅為 1.54，低于國家、省“萬分之 1.75 的比例核定”的要求。人員主要學歷為大專及以下，占 66.49%，大學本科占 29.78%，研究生占 3.74%。無學位人員構成比為 74.19%，高于全國和西部平均水平；人員主要學位中，學士占 21.77%，低于全國和西部平均水平；碩士生和博士分別占 3.76% 和 0.28%，略高于西部平均但低于全國平均水平；專業技術級別主要為初級（38.81%）和無技術級別（26.67%），均高于全國和西部平均水平；其次是中級（24.9%）；副高占 7.57%，低于全國和西部水平；正高占 1.51%，低于全國但高于西部平均水平。部分疾控人員的實踐鍛煉不夠，在數據收集分析、綜合歸納判斷、融入黨委政府重大部署和臨床醫學等方面的知識和能力不足。

2.3.2   投入不足與閑置浪費并存

四川省疾病預防控制中心人均建筑面積是 38 平方米，達到國家標準的 54.29%；21 個市級疾病預防控制中心中，有 5 個（占 23.81%）人均建筑面積未達到國家標準；40.44% 的縣級疾病預防控制中心人均建筑面積未達到國家標準。全省各級疾控機構中，還沒有三級生物安全實驗室。全省縣級疾病預防控制中心平均實有儀器設備 81 臺/件/輛，僅達到國家基本標準的 76.42%。其中，實驗室設備平均實有 49 臺/件/輛，達到國家基本標準的 80.33%。但部分地區部分單位由于人員數量和業務能力不足，儀器設備存在不同程度的閑置和浪費。投入不足與閑置浪費并存影響著疾控機構功能發揮。

2.4   深化醫改不斷推進提供新動力

改革推動發展，發展促進改革，二者相輔相成。2016 年四川省人民政府印發的《四川省深化醫藥衛生體制綜合改革試點方案》將疾病預防控制等公共衛生工作作為首要重點任務。省委、省政府明確要求，加快各級疾控機構能力建設，提升監測、檢測、流行病學調查、重大疫情和突發公共衛生事件處置等核心能力；加快補齊精神衛生、慢性病防治等服務體系短板，全面提升公共衛生服務水平。

3   始終堅持、貫徹落實預防為主的工作方針

3.1   提升能力，狠抓質量關鍵點

3.1.1   狠抓監測檢測

① 監測方面，進一步整合傳染病、慢性病、健康危害因素等監測網，優化信息共享機制，建立健全疾病監測、風險評估與早期預警平臺，及時反映疾病和健康危害因素狀況。將傳染病報告、死因監測和腫瘤登記工作納入醫院等級評審、基本公共衛生服務均等化目標考核內容。② 檢測方面，督促各地按照《疾病預防控制中心建設標準》增添必要的儀器設備。艾滋病疫情嚴重地區，按照省政府考核目標加強 CD4 和病毒載量檢測設備配置。推進計量認證工作，開展全程質量控制，足額配備實驗室人員。

3.1.2   嚴格疾病報告管理

目前，四川省傳染病報告率僅為 94.27%。嚴格按照《傳染病報告信息管理規范》要求，及時、規范報送信息。① 醫療機構建立健全的院內傳染病診斷、登記、報告、質量管理和自查等制度，加強人員培訓，提高傳染病報告準確率，減少誤報、漏報、重報。② 疾控機構強化傳染病報告信息審核，及時分析報告。對傳染病、重點慢性病和嚴重精神障礙，做到“發現一例、登記一例、報告一例、管理一例”。

3.1.3   強化免疫規劃

① 扎實做好基礎免疫，筑牢免疫屏障。加強基層預防接種單位建設，嚴格按照《預防接種工作規范》設立規范化的預防接種門診。強化社區兒童和流動兒童管理，提高預防接種門診管理水平和預防接種服務的可及性。② 嚴格落實托幼機構、學校預防接種證查驗及補種制度。③ 加強疫苗管理。加快制定第二類疫苗儲運、接種服務收費新標準。落實第一類疫苗管理“3 個 10%”調節、庫存數量雙月報、差別化疫苗報損三項制度和第二類疫苗掛網陽光采購、驗收、供應索證、溫度全程監控記錄、接種登記管理五項制度。

3.1.4   做好健康教育

根據疾病譜，編制疾病防控知識，推廣和傳播合理膳食、適量運動、戒煙限酒、心理平衡等健康知識，根據不同人群特點，針對性開展健康教育。采取多樣性的宣傳方式，開展健康傳播與互動，擴大健康教育的覆蓋面，以科學的聲音搶占話語權。繼續組織開展“四川省慢性病防控健康巡講”，傳播健康生活方式行動知識和適宜技術。加快培訓合格的健康管理員，依托基本公共衛生服務，指導基層衛生人員在人群中開展健康教育和健康促進。結合“三減三健”專項行動，實現全民健康生活方式行動縣級全覆蓋。

3.1.5   加強數據運用

加強信息化關鍵基礎設施和應用軟件平臺的建設，實現疾控工作各個系統的互聯互通，將疾控工作融入衛生計生大數據平臺。增強信息安全意識，完善網絡與信息安全管理制度。科學合理利用各監測數據，提升數據應用分析能力，有效掌握傳染病疫情形勢、預防接種情況、疾病發生與死亡情況、健康危害因素。鼓勵有條件的地區定期編制當地人群健康狀況和重點疾病報告^[9]。

3.2   夯實基礎，切實加強兩項建設

3.2.1   加強機構建設

① 強化各類專業機構。2017 年，60% 的市級疾控中心達到三級乙等以上標準。2020 年，80% 的市級疾控中心達到三級乙等以上標準，80% 的常住人口 50 萬以上縣（市、區）疾控中心達到二級甲等以上標準。加快建立精神衛生機構，全面提升市級精神機構服務能力。到 2020 年，常住人口超過 50 萬，且市級機構覆蓋不到的縣（市、區）設置一所精神衛生專業機構，其他縣（市、區）至少在一所符合條件的綜合性醫院設立精神科（精神科門診或心理治療門診）。按照《四川省癌癥防治三年行動計劃（2015～2017 年）實施方案》要求，依托腫瘤專科醫院或綜合醫院建立市級癌癥防治中心，力爭到 2020 年市（州）實現全覆蓋，縣級癌癥防治中心覆蓋率達 50%。② 加強設施設備配置。在堅持推動疾控機構等級評審的基礎上，實施市、縣疾控機構建設通報制和問題約談制，推動各地政府履職盡責。③ 加快重點項目建設。省委、省政府決定，在“十三五”期間，投資加強三大公共衛生項目建設。加快推進省精神衛生研究院建設，充分發揮四川大學華西醫院心理衛生服務中心和省精神衛生中心（綿陽市第三人民醫院）的技術優勢，打造中國一流的精神衛生服務基地。推進省衛生監測檢驗中心及包蟲病防治中心建設工程，進一步提升四川省衛生監測檢驗和公共衛生科研能力。推動省腫瘤診療中心建設，進一步提升全省癌癥防治能力。各地積極爭取當地黨委、政府支持，加快推進當地相關重點項目建設。

3.2.2   加強隊伍建設

① 落實機構編制政策。嚴格按照《四川省疾病預防控制機構編制標準實施意見》要求，科學、足額核定市、縣兩級疾控機構人員編制。在按照常住人口比例核定后，市級編制未達 60 名的按照不低于 60 名設置，縣級編制未達 30 名的按照不低于 30 名設置。② 保障工作人員待遇。按照相關規定落實衛生防疫津貼、精神衛生津貼和傳染病疫情防治人員臨時性工作補助。對人員、運行、發展建設等經費，爭取當地財政全額預算保障。順應國家取消或停征衛生檢測費、委托性衛生防疫服務費和預防性體檢費的新要求，及時向各級黨委、政府和財政等部門匯報和爭取，解決和彌補取消收費帶來的資金缺口。③ 加強隊伍教育培訓^[10]。加強對領導干部的思想教育培訓，樹立全局意識和歷史唯物論，端正態度，心往一處想，勁往一處使。做好職業素養培訓，幫助職工牢固樹立宗旨意識、服務意識，強化責任心、使命感，提高個人修養水平，增強干事創業和吃苦耐勞的職業精神。做好綜合管理培訓，將公文寫作、行政管理、醫德醫風等納入培訓內容，拓展職工視野，強化服務意識，進一步提升疾控工作者的綜合素質和服務能力。結合當前工作重點，增強培訓內容的針對性、適用性，采取現場與網上教學相結合、集中培訓與分散自學相結合的方式安排培訓工作。④ 狠抓黨風廉政建設。強化“一把手”責任擔當，樹立“抓黨建就是抓全局”的意識，帶動整個班子自覺履行職責。落實一崗雙責制度，把黨風廉政建設與本職工作一起部署、一起落實。加強懲防機制建設，打造沒有機會腐敗的工作環境。深入開展以第二類疫苗、儀器設備采購和基礎設施建設等突出問題為重點的專項整治^[11]。

3.3   與時俱進，注重做好三個聚焦

3.3.1   聚焦健康四川建設

① 做好重大疾病防控。繼續對艾滋病、結核病實施綜合防控策略。加強重點人群乙肝疫苗接種，不斷提高新生兒乙肝疫苗首針及時接種率。在全省藏區推廣“石渠模式”，打贏包蟲病防治攻堅戰。有效控制大骨節病流行，鞏固防治成果，實現無新發病例。推進血吸蟲病綜合治理和區域聯防聯控，按規劃推進流行縣達到消除標準。扎實做好現有國家、省級慢性病綜合防控示范區的鞏固提升工作，繼續推進綿陽市國家精神衛生綜合管理試點。② 推進健康環境建設。以衛生城市、健康城市和健康社區、健康單位、健康企業等創建為切入點，深入開展愛國衛生運動，著力推進“廁所革命”。推進城鄉環境衛生綜合治理，推動各級政府優化和打造健康生活環境。③ 加強部門溝通合作。牢固樹立綠色發展理念，以生態文明建設和綠化全川行動為平臺，加強與有關部門溝通聯系，建立環境健康風險因素監測協作機制，加強重點流域和水源地水質監測數據交流，探索開展環境空氣污染健康影響風險評估^[12]。

3.3.2   聚焦醫防協同協作

隨著疾病譜的變化和醫學模式的轉變，醫療機構在提供預防保健服務、促進居民健康方面的作用日益凸顯。打造分工協作、優勢互補的疾病預防控制機構、縣級以上醫療機構和基層醫療衛生機構責任共同體，整合各級各類醫療衛生機構的服務功能，推進預防、治療、管理等工作融合發展，加快形成“三位一體”防控格局。全面推進在二級以上醫院設置疾病預防控制科，切實降低醫療機構傳染病的漏報和誤報率。將醫院疾病防控機構、人員建設和傳染病法的落實與醫療機構等級評審和復查掛鉤，對未按照傳染病報告管理或院內感染控制而引發疫情流行、爆發，實行一票否決。結合推進家庭醫生簽約服務，將基本公共衛生服務與日常醫療服務相結合，提供綜合、連續、動態的健康管理服務^[13]。將中醫治未病服務納入城鄉居民基本公共衛生服務包和家庭醫生簽約服務。加大培養力度，切實提高各類醫療衛生機構中開展公共衛生工作人員的能力和素質，強化住院醫師規范化培訓課程中疾病防控理論與技能考核^[14]。

3.3.3   聚焦貧困人群健康

因病致貧、因病返貧仍是造成群眾貧困的重要因素，實施健康扶貧工程對于推進健康中國建設、全面建成小康社會具有重要意義。脫貧攻堅是四川當前的頭等大事，健康扶貧工作成效將直接關系到全省整體脫貧攻堅的成敗，應主動將疾病預防控制工作融入健康扶貧中^[15]。① 傳染病防控方面，加強對貧困地區傳染病的監測，強化疫情研判和風險評估，對傳染病高發貧困地區進行重點督導，做到年部署、季評估、月分析、日監測。進一步摸清和掌握適齡兒童接種情況，加強冷鏈管理，提升服務質量，確保每一針有效打到實處。② 慢性病防治方面，做好貧困地區人群健康管理。指導 88 個貧困縣每縣至少培訓 20 名合格的健康管理員，推動類風濕性關節炎、慢性阻塞性肺疾病患者健康管理工作。③ 重大疾病防控方面，在加強艾滋病、結核病、麻風病、包蟲病等重大疾病綜合防控的同時，按照“十免四補助”要求，向貧困患者免費提供艾滋病抗病毒藥物和抗結核一線藥物治療，免費藥物治療包蟲病患者，對需手術治療包蟲病的患者、符合治療救助條件的晚期血吸蟲病人、重癥大骨節病貧困患者給予對癥治療補助。④ 中醫治未病方面，充分發揮中醫藥治未病優勢和主導作用，推動各級、各類醫療機構以治未病理念為核心，以慢性病管理為重點，提供中醫體質辨識、亞健康調理、季節養生和預防保健等中醫藥預防保健特色服務。搭乘醫養結合的快車，探索家庭病床模式，提高社區老年人日常護理、慢性病管理和健康教育等服務能力。