運用新制度經濟學理論一方面從縱向歷史發展維度對我國醫院評審評價制度發展過程進行制度變遷和制度均衡分析，另一方面從橫向國際比較維度梳理和歸納國際組織和典型國家醫院評審評價制度發展經驗，最終提出促進我國醫院評審評價系統性制度創新的政策建議：首先政府部門應盡快出臺新的醫院評審標準，并引導建立具有區分度的醫院評價標準；其次推動我國醫院評審制度通過國際醫療質量協會外部評估協會認證；最后盡快成立中國醫療機構評審組織認證與監督委員會對國內第三方機構進行認證和許可。
引用本文： 董四平, 程潔樺, 張旭東. 制度變遷視角下我國醫院評審評價制度創新研究. 華西醫學, 2019, 34(12): 1417-1421. doi: 10.7507/1002-0179.201911233 復制
醫院評審評價是國際通行的醫院評估制度，是提高醫療質量和服務水平的有效手段。我國從 1989 年開始實施醫院等級評審工作，至今已有 30 年。醫院評審和醫院評價在理論上具有不同的內涵和邊界，在實踐應用中容易混淆和混用，但在研究層面應該予以區分。2011 年原衛生部印發的《醫院評審暫行辦法》將醫院評審定義為：“根據醫療機構基本標準和醫院評審標準，開展自我評價，持續改進醫院工作，并接受衛生行政部門對其規劃級別的功能任務完成情況進行評價，以確定醫院等級的過程”[1]。醫院評價則是指由醫院之外的組織對醫院進行評估，以判定醫院滿足質量與管理體系標準、績效標準的符合程度，并不斷改善醫院績效的過程[2]。本研究認為：醫院評審是由政府行政主導的、強制性的、一元化的，而醫院評價是政府引導或社會機構開展的、自愿性的、多元化的評估，也稱“第三方評價”。
2011 年《醫院評審暫行辦法》[1]規定，政府主導的醫院評審工作中評審標準應該每 4 年更新 1 次，但截止目前 8 年時間過去了，新的標準尚未正式發布，給全國各省市醫院評審工作帶來很大困惑。本研究運用新制度經濟學的視角和理論，一方面從縱向歷史發展維度，對我國醫院評審評價制度的發展過程進行制度變遷和制度均衡分析，另一方面從橫向國際比較維度，梳理和歸納國際組織、典型國家和地區醫院評審評價工作經驗，提出促進我國醫院評審評價系統性制度創新的政策建議。
1 我國醫院評審評價的制度變遷
制度變遷理論是新制度經濟學的重要內容，涉及制度變遷的原因、起源、動力、過程、形式、制度移植、路徑依賴等。制度設計的合理性、路徑選擇的適宜性及其與制度環境的耦合性在很大程度上決定了制度變遷的方向及制度的可持續性，成功的路徑依賴能使制度變遷得到支持和鞏固，失敗的路徑依賴則會使制度的發展走上持續失敗的路徑[3-4]。因此有必要從歷史的角度對我國醫院評審評價工作進行制度變遷分析，為下一步制度發展提供經驗和借鑒。我國醫院評審評價的制度變遷主要經歷了 4 個發展階段。
1.1 醫院評審制度的建立（1989 年— 1998 年）
1989 年原衛生部發布的《關于實施醫院分級管理的通知》［衛醫字（89）第 25 號］標志著我國醫院分級管理與評審工作的正式啟動；但 1998 年原衛生部印發《關于醫院評審工作的通知》［衛醫發（1998）第 21 號］決定暫停醫院評審工作，以便“實事求是地認真總結經驗，肯定成績，切實糾正錯誤”[5]。1999 年發布的《我國醫院評審工作評估》認為：中國醫院評審第一周期工作取得了明顯的成績，但仍然出現了一些問題，主要表現在醫院方面弄虛作假、形式主義、重“硬”輕“軟”、盲目擴大規模、爭購設備；評審標準和方法缺乏規范化和科學性；政府主導評審缺乏公平性和公正性；沒有形成醫院長效監管機制；沒有促進醫院形成質量持續改進的長效機制等[6]。
1.2 全國性醫院評審制度的缺失（1999 年— 2010 年）
由于“國家實行醫療機構評審制度”已被寫入 1994 年國務院 149 號令《醫療機構管理條例》[7]，部分省市堅持開展第二輪醫療機構評審試點工作，如 2003 年北京市衛生局委托中華醫院管理學會對 4 家醫院進行評審試點。2005 年原衛生部先后制定發布了《醫院管理評價指南（試行）》[8]、《醫院管理評價指南（2008 年版）》[9]、《大型醫院巡查工作方案（2009 年版）》[10]等文件繼續開展醫院評價工作。該時期的相關制度對上一時期的存在嚴重路徑依賴，沒有擺脫第一周期評審的理念和方法，制度創新不明顯。
1.3 第三方評審評價制度的興起（2008 年至今）
2008 年海南省成立了相對獨立的第三方機構—海南省醫院評鑒暨醫療質量監管中心，邁開了醫院管理政事分開、政府職能轉變的重要一步[11]。此后上海市、浙江省、吉林省借鑒海南省的模式先后成立了第三方評審評價機構。2015 年成立的云南醫泰醫療評價信息咨詢有限公司是我國第一個獨立開展醫院服務質量評價的非政府社會中介機構[12]。
1.4 新一輪醫院評審制度的建立（2011 年至今）
2011 年原衛生部陸續發布《醫院評審暫行辦法》[1]、《三級綜合醫院評審標準（2011 年版）》[13]、《三級綜合醫院評審標準實施細則（2011 年版）》[14]等文件，開展新一輪的全國性醫院評審。本輪醫院評審有一定的制度創新和突破：一是在評審理念上與國際通行的“以病人為中心”接軌；二是在條款評價中采用了 PDCA 持續質量改進的管理原理和工具對標準符合程度進行判定；三是在現場評審中引入了能高效發現醫療服務系統性缺陷的追蹤方法學方法[15]。但截至目前，由于新的醫院評審標準沒有及時發布，有的省市醫院評審工作再次陷入停頓。
2 現階段醫院評審評價制度均衡分析
新制度經濟學把制度看作是一種資源，通過均衡分析來考察政府對相關制度的供給情況，即制度均衡分析。從新制度經濟學的視角來看，現階段我國醫院評審評價制度發展存在以下兩方面特點。
2.1 常態化的醫院評審制度供給不足
現階段我國醫院評審制度供給不足主要表現在“評審標準”“評審機構”和“評審員隊伍”供給不足。首先是“評審標準”制度供給仍處于不穩定狀態，常態化醫院評審標準供給機制尚未形成。如前所述，2011 年發布的《醫院評審暫行辦法》[1]中規定醫院評審周期為 4 年，但我國醫院評審標準卻不能按時修訂及更新，給實際工作帶來困惑。由于上一輪醫院評審結果有效期已到，但新的國家評審標準遲遲沒有發布，有的省份（如江蘇、福建）從 2017 年開始已根據各省醫療衛生工作重點、醫院管理實際及地方特點發布了新的醫院評審標準和實施細則。這種迫不得已的做法存在一定政策風險：一旦新的國家評審標準發布，這些省就面臨本身評審標準如何與國家新版評審標準銜接的難題。其次是在國家將醫院評審權限下放至省級衛生行政部門的背景下，有的省市并沒有組建常設性的評審機構，只是在需要時臨時抽調專家開展評審工作，對傳統運動式評審形成強烈的“路徑依賴”。總體上看各省市醫院評審推進程度不一，有的省份甚至把二級醫院的評審下放到地級市，但地市級獨立開展二級醫院評審工作難度大，導致有的省份至今尚未完成 2011 版標準的第一輪評審。最后有的省份在“評審員”隊伍建設方面沒有系統的培訓計劃和安排，不能建設一支“同質化”的評審隊伍，導致評審質量受到影響或評審結果公信力大打折扣，甚至致使評審工作受到非議或批評。
2.2 政府性的醫院評價制度缺失
現有政府主導的醫院評審作為一種“及格考試”，對醫院的綜合水平和能力區分度不高，導致部分“老牌”三級甲等醫院參與評審不積極。高品質的醫院不僅僅滿足于通過政府主導的醫院評審，更希望通過多元的醫院評價（認證）向社會傳遞其“高水平、高品質”的博弈“信號”[16]。但由于現有評審標準沒有區分度，眾多醫院需要尋求通過非政府主導的外部評價來向社會傳遞“信號”。面對中國大陸醫療機構旺盛的評價需求，一方面以美國國際醫療衛生機構認證聯合委員會的國際聯合委員會（Joint Commission International，JCI）認證為代表的國際醫院認證積極開拓中國市場，截止目前中國大陸通過 JCI 認證的醫療機構超過 100 所。我國政府如果不增加醫院評價制度的供給，我國將失去醫院評價的主動權及國際話語權。另一方面，國內興起了許多第三方和商業性醫院評價，如復旦大學醫院管理研究所的《中國最佳醫院排行榜》，中國醫學科學院醫學信息研究所的《中國醫院科技影響力排行榜》《中國醫院自然指數排行榜》《中國醫院競爭力排行榜》《醫院信用評價與服務能力星級評審》《中國醫院影響力排行榜》等。一些公立醫院為了貼上“與眾不同、高人一等”的“標簽”，不得不為巨額評價費和咨詢費“買單”，國有資產流失現象不容忽視。
3 醫院評審評價制度發展的國際經驗
3.1 國際醫療質量協會（International Society for Quality in Health Care，ISQua）國際認證項目（International Accreditation Program，IAP）
ISQua 是一個非營利性的、獨立的國際性衛生保健認證組織與世界衛生組織有密切的官方合作關系。ISQua 是“評估機構的評估機構”，職責主要是對各國和地區醫療評審機構進行認證和提供技術支持[17]，于 1999 年正式發布評審機構 IAP，于 2018 年成立專門機構國際醫療質量協會外部評估協會（International Society for Quality in Health Care External Evaluation Association，IEEA）負責原 IAP 項目工作。截至 2019 年 9 月，全球范圍內已有 38 家評審機構通過 IEEA 認證，包括 JCI、澳大利亞的衛生保健標準委員會、日本質量保健理事會、中國臺灣地區醫療評鑒與醫療質量策進會等[18]。同時很多發展中國家的評審機構也取得了 IEEA 認證，例如印度國家醫院和醫療保健提供者認證委員會、泰國醫院質量改進和認證研究所、南非衛生服務認證理事會等。
3.2 IEEA 認證內容與程序
IEEA 的宗旨是通過對外部評價機構和制定標準的組織進行評審認證，從而為全球范圍內的健康照護質量設立標準，其認證業務包含 3 個項目：一是評審機構認證，包括 8 個維度 96 條標準；二是醫療和社會保健標準認證，包括 6 大原則 57 條標準 18 條核心標準；三是調查員培訓項目認證，包括 5 條標準 38 項指標[17]。IEEA 評審制度采取自愿評審方法，申請評審需支付一定的成本費用，評審結果有效期為 4 年。IEEA 評審主要分為 2 個階段：一是自我評估，主要借助自評工具和組織調查進行自我審查和預評演練；二是現場調查，主要采用書面審查、訪談以及實地評審等調查方式[19]。
4 實現我國醫院評審評價的制度創新
4.1 提供多元化的評審和評價標準
如前所述，我國醫院評審工作歷經“三十年而未立”，其主要原因有兩方面：一方面由于衛生行政部門無評審工作專項經費，專職評審工作人員少，工作時間和精力不足，傳統的行政化評審管理方式只能進行運動式監管，難以形成長效監管機制。另一方面衛生行政人員醫療專業知識有限，評審標準和方法缺乏規范化和科學性，使評審員容易被參評醫院“俘虜”（規制經濟學術語，指被利益集團控制），導致“逢評必過”的現象比較普遍，最終導致評審標準沒有“區分度”。我國應進一步學習借鑒國際先進成熟的醫院評審評價經驗，推動構建“政府主導的評審標準+政府引導的評價標準+第三方認證標準”3 個層面的多元化醫院評審評價體系：一是衛生行政主管部門要及時更新修訂“醫院評審標準”，進行強制性的“及格考試”；二是政府引導出臺具有區分度的“醫院評價標準”，開展自愿性的“擇優考試”，使部分醫院能向社會和居民傳遞較高能力和品質的“信號”；三是鼓勵社會機構自行制定特色標準開展各類第三方認證，通過市場機制滿足醫療機構需求的多元化評審評價標準體系。
4.2 大力發展第三方評審評價機構
目前各國醫院評審機構以第三方機構為主。第三方機構模式有利于建立復雜社會問題的責任分擔機制。醫院評審評價是一個“復雜適應系統”，涉及技術復雜性、社會復雜性及人的復雜性。由政府直接來決策和解決復雜社會問題，出了問題會造成廣泛的不良影響和不可挽回的損失，政府就要承擔責任，因此可能會出現“忽左忽右”的格局，不能形成穩定的工作狀態，這正是我國醫院評審制度“一波三折”的根本原因。在第三方負責模式下，政府不直接做出決定，出了問題由第三方機構來承擔責任，政府可對其問責，社會矛盾就可能緩解或化解。我國每個省市區至少需有一個評審評價常設機構來組織實施區域內的醫院評審評價工作，而非臨時組建“草臺班子”。考慮到規模效應，地級市衛生健康行政部門無需成立二級醫院的評審機構，可委托省級評審機構實施。
4.3 組建“中國醫療機構評審組織認證與監督委員會”
制度變遷是由行為主體或利益集團推動的，制度變遷的方向一般是由處于強勢地位的利益集團決定的[20]。我國醫院評審評價工作存在一定的路徑依賴，不能自我演化，必須通過強制性制度變遷推動評審評價管理體制實現跨越式發展，實現醫院評審評價的制度創新。應盡快成立“中國醫療機構評審組織認證與監督委員會”，該委員會可以由國家認證認可監督管理委員會、國家衛生健康委員會、高等院校、科研院所、行業協會等單位共同發起成立。該委員會的主要職能是對國內所有開展醫院評審評價業務的機構、標準和評審員進行認證認可，確保醫院評審評價機構具有較強的公信力。
4.4 推動醫院評審評價制度獲得 ISQua 認證
積極推動我國政府主導的評審機構、評審標準、評審員培訓項目通過 ISQua 的 IEEA 國際認證或未來組建的“中國醫療機構評審組織認證與監督委員會”的認證。強制要求社會性質的評審機構、評審標準、評審員培訓項目通過上述 2 個組織的認證，方可開展相關商業認證業務市場。只有通過這 2 個組織認證的評審評價體系才具有長久的生命力和國際通行證，否則我國醫院評審評價制度容易陷入傳統路徑依賴，出現大的波折甚至停頓。中國醫療機構評審組織認證與監督委員會可以吸收國內外相關經驗，適時推出具有中國特色的國際化醫療機構評審認證項目，依托“一帶一路”戰略的實施推廣中國經驗，增強中國醫院評審評價體系的國際話語權。
綜上所述，從新制度經濟學視角來看，我國醫院評審評價工作歷經 30 年但尚未形成常態化制度的主要原因是評審評價工作存在一定的路徑依賴，導致醫院評審、評價標準均存在制度供給不足現象。在今后的工作中，政府主管部門一方面應積極推進評審評價制度建設，及時修訂出臺新的醫院評審標準，引導建立具有區分度的醫院評價標準；另一方面通過強制性制度變遷推動制定的評審標準通過 ISQua 的 IEEA 認證，同時盡快組建中國醫療機構評審組織認證與監督委員會，對國內現有或將來大量出現的第三方機構進行認證和許可。
醫院評審評價是國際通行的醫院評估制度，是提高醫療質量和服務水平的有效手段。我國從 1989 年開始實施醫院等級評審工作，至今已有 30 年。醫院評審和醫院評價在理論上具有不同的內涵和邊界，在實踐應用中容易混淆和混用，但在研究層面應該予以區分。2011 年原衛生部印發的《醫院評審暫行辦法》將醫院評審定義為：“根據醫療機構基本標準和醫院評審標準，開展自我評價，持續改進醫院工作，并接受衛生行政部門對其規劃級別的功能任務完成情況進行評價，以確定醫院等級的過程”[1]。醫院評價則是指由醫院之外的組織對醫院進行評估，以判定醫院滿足質量與管理體系標準、績效標準的符合程度，并不斷改善醫院績效的過程[2]。本研究認為：醫院評審是由政府行政主導的、強制性的、一元化的，而醫院評價是政府引導或社會機構開展的、自愿性的、多元化的評估，也稱“第三方評價”。
2011 年《醫院評審暫行辦法》[1]規定，政府主導的醫院評審工作中評審標準應該每 4 年更新 1 次，但截止目前 8 年時間過去了，新的標準尚未正式發布，給全國各省市醫院評審工作帶來很大困惑。本研究運用新制度經濟學的視角和理論，一方面從縱向歷史發展維度，對我國醫院評審評價制度的發展過程進行制度變遷和制度均衡分析，另一方面從橫向國際比較維度，梳理和歸納國際組織、典型國家和地區醫院評審評價工作經驗，提出促進我國醫院評審評價系統性制度創新的政策建議。
1 我國醫院評審評價的制度變遷
制度變遷理論是新制度經濟學的重要內容，涉及制度變遷的原因、起源、動力、過程、形式、制度移植、路徑依賴等。制度設計的合理性、路徑選擇的適宜性及其與制度環境的耦合性在很大程度上決定了制度變遷的方向及制度的可持續性，成功的路徑依賴能使制度變遷得到支持和鞏固，失敗的路徑依賴則會使制度的發展走上持續失敗的路徑[3-4]。因此有必要從歷史的角度對我國醫院評審評價工作進行制度變遷分析，為下一步制度發展提供經驗和借鑒。我國醫院評審評價的制度變遷主要經歷了 4 個發展階段。
1.1 醫院評審制度的建立（1989 年— 1998 年）
1989 年原衛生部發布的《關于實施醫院分級管理的通知》［衛醫字（89）第 25 號］標志著我國醫院分級管理與評審工作的正式啟動；但 1998 年原衛生部印發《關于醫院評審工作的通知》［衛醫發（1998）第 21 號］決定暫停醫院評審工作，以便“實事求是地認真總結經驗，肯定成績，切實糾正錯誤”[5]。1999 年發布的《我國醫院評審工作評估》認為：中國醫院評審第一周期工作取得了明顯的成績，但仍然出現了一些問題，主要表現在醫院方面弄虛作假、形式主義、重“硬”輕“軟”、盲目擴大規模、爭購設備；評審標準和方法缺乏規范化和科學性；政府主導評審缺乏公平性和公正性；沒有形成醫院長效監管機制；沒有促進醫院形成質量持續改進的長效機制等[6]。
1.2 全國性醫院評審制度的缺失（1999 年— 2010 年）
由于“國家實行醫療機構評審制度”已被寫入 1994 年國務院 149 號令《醫療機構管理條例》[7]，部分省市堅持開展第二輪醫療機構評審試點工作，如 2003 年北京市衛生局委托中華醫院管理學會對 4 家醫院進行評審試點。2005 年原衛生部先后制定發布了《醫院管理評價指南（試行）》[8]、《醫院管理評價指南（2008 年版）》[9]、《大型醫院巡查工作方案（2009 年版）》[10]等文件繼續開展醫院評價工作。該時期的相關制度對上一時期的存在嚴重路徑依賴，沒有擺脫第一周期評審的理念和方法，制度創新不明顯。
1.3 第三方評審評價制度的興起（2008 年至今）
2008 年海南省成立了相對獨立的第三方機構—海南省醫院評鑒暨醫療質量監管中心，邁開了醫院管理政事分開、政府職能轉變的重要一步[11]。此后上海市、浙江省、吉林省借鑒海南省的模式先后成立了第三方評審評價機構。2015 年成立的云南醫泰醫療評價信息咨詢有限公司是我國第一個獨立開展醫院服務質量評價的非政府社會中介機構[12]。
1.4 新一輪醫院評審制度的建立（2011 年至今）
2011 年原衛生部陸續發布《醫院評審暫行辦法》[1]、《三級綜合醫院評審標準（2011 年版）》[13]、《三級綜合醫院評審標準實施細則（2011 年版）》[14]等文件，開展新一輪的全國性醫院評審。本輪醫院評審有一定的制度創新和突破：一是在評審理念上與國際通行的“以病人為中心”接軌；二是在條款評價中采用了 PDCA 持續質量改進的管理原理和工具對標準符合程度進行判定；三是在現場評審中引入了能高效發現醫療服務系統性缺陷的追蹤方法學方法[15]。但截至目前，由于新的醫院評審標準沒有及時發布，有的省市醫院評審工作再次陷入停頓。
2 現階段醫院評審評價制度均衡分析
新制度經濟學把制度看作是一種資源，通過均衡分析來考察政府對相關制度的供給情況，即制度均衡分析。從新制度經濟學的視角來看，現階段我國醫院評審評價制度發展存在以下兩方面特點。
2.1 常態化的醫院評審制度供給不足
現階段我國醫院評審制度供給不足主要表現在“評審標準”“評審機構”和“評審員隊伍”供給不足。首先是“評審標準”制度供給仍處于不穩定狀態，常態化醫院評審標準供給機制尚未形成。如前所述，2011 年發布的《醫院評審暫行辦法》[1]中規定醫院評審周期為 4 年，但我國醫院評審標準卻不能按時修訂及更新，給實際工作帶來困惑。由于上一輪醫院評審結果有效期已到，但新的國家評審標準遲遲沒有發布，有的省份（如江蘇、福建）從 2017 年開始已根據各省醫療衛生工作重點、醫院管理實際及地方特點發布了新的醫院評審標準和實施細則。這種迫不得已的做法存在一定政策風險：一旦新的國家評審標準發布，這些省就面臨本身評審標準如何與國家新版評審標準銜接的難題。其次是在國家將醫院評審權限下放至省級衛生行政部門的背景下，有的省市并沒有組建常設性的評審機構，只是在需要時臨時抽調專家開展評審工作，對傳統運動式評審形成強烈的“路徑依賴”。總體上看各省市醫院評審推進程度不一，有的省份甚至把二級醫院的評審下放到地級市，但地市級獨立開展二級醫院評審工作難度大，導致有的省份至今尚未完成 2011 版標準的第一輪評審。最后有的省份在“評審員”隊伍建設方面沒有系統的培訓計劃和安排，不能建設一支“同質化”的評審隊伍，導致評審質量受到影響或評審結果公信力大打折扣，甚至致使評審工作受到非議或批評。
2.2 政府性的醫院評價制度缺失
現有政府主導的醫院評審作為一種“及格考試”，對醫院的綜合水平和能力區分度不高，導致部分“老牌”三級甲等醫院參與評審不積極。高品質的醫院不僅僅滿足于通過政府主導的醫院評審，更希望通過多元的醫院評價（認證）向社會傳遞其“高水平、高品質”的博弈“信號”[16]。但由于現有評審標準沒有區分度，眾多醫院需要尋求通過非政府主導的外部評價來向社會傳遞“信號”。面對中國大陸醫療機構旺盛的評價需求，一方面以美國國際醫療衛生機構認證聯合委員會的國際聯合委員會（Joint Commission International，JCI）認證為代表的國際醫院認證積極開拓中國市場，截止目前中國大陸通過 JCI 認證的醫療機構超過 100 所。我國政府如果不增加醫院評價制度的供給，我國將失去醫院評價的主動權及國際話語權。另一方面，國內興起了許多第三方和商業性醫院評價，如復旦大學醫院管理研究所的《中國最佳醫院排行榜》，中國醫學科學院醫學信息研究所的《中國醫院科技影響力排行榜》《中國醫院自然指數排行榜》《中國醫院競爭力排行榜》《醫院信用評價與服務能力星級評審》《中國醫院影響力排行榜》等。一些公立醫院為了貼上“與眾不同、高人一等”的“標簽”，不得不為巨額評價費和咨詢費“買單”，國有資產流失現象不容忽視。
3 醫院評審評價制度發展的國際經驗
3.1 國際醫療質量協會（International Society for Quality in Health Care，ISQua）國際認證項目（International Accreditation Program，IAP）
ISQua 是一個非營利性的、獨立的國際性衛生保健認證組織與世界衛生組織有密切的官方合作關系。ISQua 是“評估機構的評估機構”，職責主要是對各國和地區醫療評審機構進行認證和提供技術支持[17]，于 1999 年正式發布評審機構 IAP，于 2018 年成立專門機構國際醫療質量協會外部評估協會（International Society for Quality in Health Care External Evaluation Association，IEEA）負責原 IAP 項目工作。截至 2019 年 9 月，全球范圍內已有 38 家評審機構通過 IEEA 認證，包括 JCI、澳大利亞的衛生保健標準委員會、日本質量保健理事會、中國臺灣地區醫療評鑒與醫療質量策進會等[18]。同時很多發展中國家的評審機構也取得了 IEEA 認證，例如印度國家醫院和醫療保健提供者認證委員會、泰國醫院質量改進和認證研究所、南非衛生服務認證理事會等。
3.2 IEEA 認證內容與程序
IEEA 的宗旨是通過對外部評價機構和制定標準的組織進行評審認證，從而為全球范圍內的健康照護質量設立標準，其認證業務包含 3 個項目：一是評審機構認證，包括 8 個維度 96 條標準；二是醫療和社會保健標準認證，包括 6 大原則 57 條標準 18 條核心標準；三是調查員培訓項目認證，包括 5 條標準 38 項指標[17]。IEEA 評審制度采取自愿評審方法，申請評審需支付一定的成本費用，評審結果有效期為 4 年。IEEA 評審主要分為 2 個階段：一是自我評估，主要借助自評工具和組織調查進行自我審查和預評演練；二是現場調查，主要采用書面審查、訪談以及實地評審等調查方式[19]。
4 實現我國醫院評審評價的制度創新
4.1 提供多元化的評審和評價標準
如前所述，我國醫院評審工作歷經“三十年而未立”，其主要原因有兩方面：一方面由于衛生行政部門無評審工作專項經費，專職評審工作人員少，工作時間和精力不足，傳統的行政化評審管理方式只能進行運動式監管，難以形成長效監管機制。另一方面衛生行政人員醫療專業知識有限，評審標準和方法缺乏規范化和科學性，使評審員容易被參評醫院“俘虜”（規制經濟學術語，指被利益集團控制），導致“逢評必過”的現象比較普遍，最終導致評審標準沒有“區分度”。我國應進一步學習借鑒國際先進成熟的醫院評審評價經驗，推動構建“政府主導的評審標準+政府引導的評價標準+第三方認證標準”3 個層面的多元化醫院評審評價體系：一是衛生行政主管部門要及時更新修訂“醫院評審標準”，進行強制性的“及格考試”；二是政府引導出臺具有區分度的“醫院評價標準”，開展自愿性的“擇優考試”，使部分醫院能向社會和居民傳遞較高能力和品質的“信號”；三是鼓勵社會機構自行制定特色標準開展各類第三方認證，通過市場機制滿足醫療機構需求的多元化評審評價標準體系。
4.2 大力發展第三方評審評價機構
目前各國醫院評審機構以第三方機構為主。第三方機構模式有利于建立復雜社會問題的責任分擔機制。醫院評審評價是一個“復雜適應系統”，涉及技術復雜性、社會復雜性及人的復雜性。由政府直接來決策和解決復雜社會問題，出了問題會造成廣泛的不良影響和不可挽回的損失，政府就要承擔責任，因此可能會出現“忽左忽右”的格局，不能形成穩定的工作狀態，這正是我國醫院評審制度“一波三折”的根本原因。在第三方負責模式下，政府不直接做出決定，出了問題由第三方機構來承擔責任，政府可對其問責，社會矛盾就可能緩解或化解。我國每個省市區至少需有一個評審評價常設機構來組織實施區域內的醫院評審評價工作，而非臨時組建“草臺班子”。考慮到規模效應，地級市衛生健康行政部門無需成立二級醫院的評審機構，可委托省級評審機構實施。
4.3 組建“中國醫療機構評審組織認證與監督委員會”
制度變遷是由行為主體或利益集團推動的，制度變遷的方向一般是由處于強勢地位的利益集團決定的[20]。我國醫院評審評價工作存在一定的路徑依賴，不能自我演化，必須通過強制性制度變遷推動評審評價管理體制實現跨越式發展，實現醫院評審評價的制度創新。應盡快成立“中國醫療機構評審組織認證與監督委員會”，該委員會可以由國家認證認可監督管理委員會、國家衛生健康委員會、高等院校、科研院所、行業協會等單位共同發起成立。該委員會的主要職能是對國內所有開展醫院評審評價業務的機構、標準和評審員進行認證認可，確保醫院評審評價機構具有較強的公信力。
4.4 推動醫院評審評價制度獲得 ISQua 認證
積極推動我國政府主導的評審機構、評審標準、評審員培訓項目通過 ISQua 的 IEEA 國際認證或未來組建的“中國醫療機構評審組織認證與監督委員會”的認證。強制要求社會性質的評審機構、評審標準、評審員培訓項目通過上述 2 個組織的認證，方可開展相關商業認證業務市場。只有通過這 2 個組織認證的評審評價體系才具有長久的生命力和國際通行證，否則我國醫院評審評價制度容易陷入傳統路徑依賴，出現大的波折甚至停頓。中國醫療機構評審組織認證與監督委員會可以吸收國內外相關經驗，適時推出具有中國特色的國際化醫療機構評審認證項目，依托“一帶一路”戰略的實施推廣中國經驗，增強中國醫院評審評價體系的國際話語權。
綜上所述，從新制度經濟學視角來看，我國醫院評審評價工作歷經 30 年但尚未形成常態化制度的主要原因是評審評價工作存在一定的路徑依賴，導致醫院評審、評價標準均存在制度供給不足現象。在今后的工作中，政府主管部門一方面應積極推進評審評價制度建設，及時修訂出臺新的醫院評審標準，引導建立具有區分度的醫院評價標準；另一方面通過強制性制度變遷推動制定的評審標準通過 ISQua 的 IEEA 認證，同時盡快組建中國醫療機構評審組織認證與監督委員會，對國內現有或將來大量出現的第三方機構進行認證和許可。