將風險溝通和社區參與納入國家公共衛生應急響應并發揮作用至關重要。針對我國新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）防控的困難與挑戰，基于世界衛生組織臨時指南，我們建議完善政府內部風險溝通體系，強化政府應急管理體系的內外部協調，推進公眾溝通、回應社會關切，重視社區參與聯防聯控，直面不確定性有效反擊謠言，增強國際合作，推動防控措施循證決策。
引用本文： 胡廣宇, 邱五七. 從指南到實踐：推動新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）防控風險溝通和社區參與. 中國循證醫學雜志, 2020, 20(6): 719-722. doi: 10.7507/1672-2531.202001116 復制
風險溝通和社區參與（risk communication and community engagement，RCCE）是突發衛生事件應急響應的重要組成部分[1, 2]。2019 年 12 月以來，一種由新型冠狀病毒引發的新發傳染性疾病，即新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）陸續在中國、泰國、日本、韓國、美國、越南、新加坡等國家暴發和流行，并逐步演變成傳播和影響世界多國的全球性大流行病[3-5]。
本文基于 2020 年 1 月 WHO 發布的臨時應對指南[6]，結合國內防控工作實踐中面臨的困難與挑戰，就如何推動 RCCE 由指南推薦轉化為防控實踐，提出以下相關建議。
1 高位啟動，盡快完善政府內部風險溝通體系
政府內部風險溝通體系的建立和有效響應，是公共衛生應急響應中內外部信息和意見交換的前提條件。我國各級衛生健康行政部門自 2003 年以來，已逐步建立起公共衛生應急管理風險溝通體系[7, 8]，并先后在輸入性中東呼吸綜合征（MERS）和 H7N9 禽流感疫情等防控工作中發揮過重要作用[9, 10]。
隨著此次疫情由局部暴發流行轉向全國擴散，國家層面的動員響應啟動后[11]，政府內部的疫情風險溝通體系也應當由地方為主轉向以中央為主的高位啟動運轉，明確將 RCCE 納入全國疫情防控全局，在中央和省級層面組建專項工作組，明確分工和職責，設立和不斷完善統一權威、及時高效的信息發布流程、主要活動和時間表。盡量避免風險溝通工作各自為戰，由中央工作組就疫情統計發布周期時點、防控建議發布形式途徑等關鍵信息，設定統一明確的工作規范，由省級工作組負責本區域落實。尤其在新型冠狀病毒感染肺炎被納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病的預防、控制措施后[12]，應依法嚴格落實疫情報告、通報和公布制度，并及時督查、反饋制度執行情況。此外，WHO 指南給出的是普適性推薦意見，在本次疫情成為國際關注的突發公共衛生事件背景下[13]，我國如何在風險溝通體系構建和應對中，借力發揮中國特色社會主義的制度優勢，是有待實踐探索的重要問題。
2 強化政府部門應急管理，內部一致，外部協調
突發公共衛生事件廣泛牽涉經濟社會發展，重大疫情更是深刻影響多個行業的生存發展。風險溝通和社區參與的準備與應對，既對政府部門間協同一致提出了更高要求，也對外部合作協調提出了更多挑戰。在我國疫情早期局部暴發流行的過程中，地方政府不同部門由于缺乏應對流行性疾病傳播的經驗和預案，導致部分公共政策的設計和應對[14]，在意欲實現既有政策初衷的目標下，同時產生了區域性疫情傳播風險疊加的突出矛盾等非預期性政策效果。新發傳染病再一次提醒我們，將健康融入所有政策（Health in All Policies）的必要性和緊迫性。
傳染病具有極強外部性，政府部門應急管理的內外部合作如何一致協調，是疫情防控的重要基石。及時將政府部門、群團組織和企業在內的相關社會各方納入疫情聯防聯控 RCCE 應對，確保及時溝通和有效響應，是決定聯防聯控成敗的關鍵。WHO 指南推薦制定和采用標準作業流程（standard operation procedure，SOP）來落實各相關方在 RCCE 響應工作中的角色和職責，這對有效提升現場防控工作協同具有重要實踐意義。宜重點關注各地在 RCCE 啟動后溝通響應的協同性，依托中央和地方分級負責的風險溝通體系，基于 SOP 確認各層級不同工作領域的消息準備、復核、發布的一致性。湖北省武漢市最早在全國采取了城市公共交通停運，機場、火車站離漢通道暫時關閉等防控措施[15]。一方面該舉措有效減少了人群流動，降低了病毒大范圍傳播的可能；另一方面在短時期醫療服務需求激增的同時，醫療機構也面臨著防護物資匱乏和物流通道不暢的挑戰。為充分動員社會力量支援防疫，大量第三方機構積極行動，短時間內組織了大量援助物資。如何在RCCE工作中統籌安排，協同應對，以高效實現突發公共衛生事件應對中的需求與供給平衡，不僅有待于探索實踐與深入研究，也將為國際社會應對疫情提供重要參考與借鑒。
3 積極推進公眾溝通，及時回應社會關切
傳染病暴發流行導致的公眾恐慌，將對疫情導致的經濟和社會后果帶來深遠影響[16]，及時披露信息是疫情防控的重中之重。普通民眾包括醫護人員的恐慌，均來自對未知和不確定性風險的恐懼，積極推進公眾溝通、及時回應社會關切，是消解恐慌和獲取公眾支持的關鍵。無論是在已出現局部流行和社區暴發的高危區域，還是在僅有散發病例的風險區域，政府部門及時主動向公眾溝通已知的信息和正在采取的措施，既是尊重公眾知情權，也是政府部門主動管理風險的重要抓手。
經歷 SARS 后，我國各級政府衛生健康部門普遍建立了新聞發言人制度，依托這一制度及時面向公眾發布健康風險消息，并根據風險評估結果和公眾風險感知情況及時更新信息發布，這是 RCCE 指南建議在我國本土化應用的重要基礎。與 2003 年 SARS 流行期間的社會背景相比，當前移動互聯網的應用普及，將信息發布的及時性和傳播途徑的可及性提升到前所未有的高度。普通公眾獲取信息來源渠道廣泛，信息傳播途徑也更為多樣。與官方疫情通報相比，此次互聯網第三方疫情動態服務，具有時效強、高動態、可交互等突出特點。與此同時，國內外社會化媒體平臺中關鍵意見領袖（key opinion leader，KOL）表現出社區參與度高、社群動員力強、社會影響力廣等突出優勢。建議政府部門在 RCCE 工作中主動加強與上述相關各方的溝通合作，進一步提升面向公眾的風險溝通效果。
4 充分動員社區參與，有序推進聯防聯控
COVID-19是新中國成立以來在中國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件[17]。基層社區和普通公眾作為基層防控的主體之一，在大范圍和超常規疫情防控措施的條件下，面臨前所未有的多方挑戰。在上述特殊背景下，WHO 指南有關社區參與的危機應對建議難以完全滿足當前我國防控的現實需求。當然，一方面可參考指南建議，重視疫情和管制措施給受影響群體帶來的影響，及時通過 12320 衛生熱線、輿情監測等方式，了解醫護人員、患者、普通公眾、社會脆弱群體等相關方的不同訴求，給予及時有效反饋，以提升受影響群體參與配合疫情防控的依從性。另一方面應結合國內各地實際，充分動員社區參與，有序推進聯防聯控。如基層醫療衛生機構和疾控部門在開展疑似患者的流行病學篩查以及社區暴發的流行病學調查處置時，應緊密依托城鄉社區組織，利用社區、社會組織、社會工作聯動機制，及時在社區層面控制傳染源，落實密切接觸者追蹤管理和一般人群防護健康宣教；針對接受隔離觀察或治療的社會脆弱群體，還應高度關注協調解決其家庭在特殊時期的生存問題。應充分發揮我國愛國衛生運動的優良傳統和獨特優勢，推進并形成社會各方主動參與群防群控的統一戰線，為疫情整體防控提供社會組織基礎。此外，建議廣泛動員社會團體和行業性組織發揮專業優勢，通過提供科學防疫知識普及、互聯網診療咨詢、心理咨詢援助等相關領域專業服務，最大化社區參與的防控效果。
5 坦誠直面不確定性，有效反擊謠言和誤解
WHO 發布的 COVID-19 臨時應對指南明確提出，主動就已知和未知情況進行溝通，是 RCCE 最重要的干預措施之一，其最富有成效的結果包括減少可能破壞疫情防控應對的謠言及誤解的進一步傳播，同時將最大限度降低伴隨疫情而來的社會混亂[6]。而這些正是各國政府在應對和處置疫情過程中，動員社會參與和建立公眾信任的重要基石。
COVID-19 的病原體作為此前從未在人體中發現的冠狀病毒新毒株，其致病機制和臨床診療研究的認識，必然經歷循序漸進的過程，而對于不確定性的溝通與解釋則不宜守株待兔。在新發傳染病防控應急處置實踐工作中，一方面，應當實事求是，尊重流行病學基本規律，重視控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群的疫情防控確定性原則；另一方面，應當坦誠直面新發傳染性疾病流行過程中存在的諸多不確定性，尤其要針對這些不確定性，包括臨床經驗的局限性，做好公眾宣教和風險溝通。歷史的經驗告訴我們，伴隨疫情暴發和流行，謠言從不會缺席，而有效反擊謠言和誤解，不僅要靠信息公開透明和及時有效的溝通，還應疏堵結合。由于疫情防控領域工作的專業性較強，實施在政府主導下的 RCCE 工作，在樹立權威統一信息發布渠道的基礎上，不僅應同步建立謠言與誤解的監測、驗證、回應機制，更要通過有效途徑及時了解、掌握不同群體對疫情風險的認識和感知，主動分析研判，進而應用于 RCCE 策略的改進與實施。
6 增強國際交流合作，推動防控措施循證決策
在我國衛生健康行政部門積極開展疫情防控的同時，其他報告發現輸入性病例的國家也快速啟動了應對措施[5]，在 RCCE 應對層面，泰國疾控部門為從中國返回的有相關癥狀者開設了熱線，并向公眾發布了風險溝通指南；日本國立感染癥研究所立即著手修訂風險評估方法，包括對密切接觸者的定義，并加強了公眾風險溝通；韓國政府將國家警戒級別從國家危機管理系統 4 級中的藍色（1 級）提高到黃色（2 級）。世界衛生組織合作中心等國際機構也先后迅速發布了相關研究進展和工作建議[18, 19]。在 RCCE 準備方面，新加坡、菲律賓等東南亞國家也有諸多值得借鑒的理念和措施[20]。及時加強 RCCE 的國際交流與合作，重視國際社會的成功經驗和建議，推動防控措施循證決策，將為我國控制疫情提供有力支撐。
7 結語
SARS 已經過去了整整 17 年，而 SARS 冠狀病毒起源直到 2017 年才得到最終確認，至今尚無有效的針對性藥物。2019 年新發現的冠狀病毒（SARS-CoV-2），引發了此次 COVID-19 的全球大流行疫情，其發病、流行、控制也必然遵循流行病學的客觀規律。我國的公共衛生和醫療服務體系有能力控制疫情的蔓延。公衛臨床，厘然各當，尊重疾病流行客觀規律，堅決果斷地采取有效公共衛生措施，重視風險溝通和社區參與，我們終將贏得這場疫情防控的戰爭。
風險溝通和社區參與（risk communication and community engagement，RCCE）是突發衛生事件應急響應的重要組成部分[1, 2]。2019 年 12 月以來，一種由新型冠狀病毒引發的新發傳染性疾病，即新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）陸續在中國、泰國、日本、韓國、美國、越南、新加坡等國家暴發和流行，并逐步演變成傳播和影響世界多國的全球性大流行病[3-5]。
本文基于 2020 年 1 月 WHO 發布的臨時應對指南[6]，結合國內防控工作實踐中面臨的困難與挑戰，就如何推動 RCCE 由指南推薦轉化為防控實踐，提出以下相關建議。
1 高位啟動，盡快完善政府內部風險溝通體系
政府內部風險溝通體系的建立和有效響應，是公共衛生應急響應中內外部信息和意見交換的前提條件。我國各級衛生健康行政部門自 2003 年以來，已逐步建立起公共衛生應急管理風險溝通體系[7, 8]，并先后在輸入性中東呼吸綜合征（MERS）和 H7N9 禽流感疫情等防控工作中發揮過重要作用[9, 10]。
隨著此次疫情由局部暴發流行轉向全國擴散，國家層面的動員響應啟動后[11]，政府內部的疫情風險溝通體系也應當由地方為主轉向以中央為主的高位啟動運轉，明確將 RCCE 納入全國疫情防控全局，在中央和省級層面組建專項工作組，明確分工和職責，設立和不斷完善統一權威、及時高效的信息發布流程、主要活動和時間表。盡量避免風險溝通工作各自為戰，由中央工作組就疫情統計發布周期時點、防控建議發布形式途徑等關鍵信息，設定統一明確的工作規范，由省級工作組負責本區域落實。尤其在新型冠狀病毒感染肺炎被納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病的預防、控制措施后[12]，應依法嚴格落實疫情報告、通報和公布制度，并及時督查、反饋制度執行情況。此外，WHO 指南給出的是普適性推薦意見，在本次疫情成為國際關注的突發公共衛生事件背景下[13]，我國如何在風險溝通體系構建和應對中，借力發揮中國特色社會主義的制度優勢，是有待實踐探索的重要問題。
2 強化政府部門應急管理，內部一致，外部協調
突發公共衛生事件廣泛牽涉經濟社會發展，重大疫情更是深刻影響多個行業的生存發展。風險溝通和社區參與的準備與應對，既對政府部門間協同一致提出了更高要求，也對外部合作協調提出了更多挑戰。在我國疫情早期局部暴發流行的過程中，地方政府不同部門由于缺乏應對流行性疾病傳播的經驗和預案，導致部分公共政策的設計和應對[14]，在意欲實現既有政策初衷的目標下，同時產生了區域性疫情傳播風險疊加的突出矛盾等非預期性政策效果。新發傳染病再一次提醒我們，將健康融入所有政策（Health in All Policies）的必要性和緊迫性。
傳染病具有極強外部性，政府部門應急管理的內外部合作如何一致協調，是疫情防控的重要基石。及時將政府部門、群團組織和企業在內的相關社會各方納入疫情聯防聯控 RCCE 應對，確保及時溝通和有效響應，是決定聯防聯控成敗的關鍵。WHO 指南推薦制定和采用標準作業流程（standard operation procedure，SOP）來落實各相關方在 RCCE 響應工作中的角色和職責，這對有效提升現場防控工作協同具有重要實踐意義。宜重點關注各地在 RCCE 啟動后溝通響應的協同性，依托中央和地方分級負責的風險溝通體系，基于 SOP 確認各層級不同工作領域的消息準備、復核、發布的一致性。湖北省武漢市最早在全國采取了城市公共交通停運，機場、火車站離漢通道暫時關閉等防控措施[15]。一方面該舉措有效減少了人群流動，降低了病毒大范圍傳播的可能；另一方面在短時期醫療服務需求激增的同時，醫療機構也面臨著防護物資匱乏和物流通道不暢的挑戰。為充分動員社會力量支援防疫，大量第三方機構積極行動，短時間內組織了大量援助物資。如何在RCCE工作中統籌安排，協同應對，以高效實現突發公共衛生事件應對中的需求與供給平衡，不僅有待于探索實踐與深入研究，也將為國際社會應對疫情提供重要參考與借鑒。
3 積極推進公眾溝通，及時回應社會關切
傳染病暴發流行導致的公眾恐慌，將對疫情導致的經濟和社會后果帶來深遠影響[16]，及時披露信息是疫情防控的重中之重。普通民眾包括醫護人員的恐慌，均來自對未知和不確定性風險的恐懼，積極推進公眾溝通、及時回應社會關切，是消解恐慌和獲取公眾支持的關鍵。無論是在已出現局部流行和社區暴發的高危區域，還是在僅有散發病例的風險區域，政府部門及時主動向公眾溝通已知的信息和正在采取的措施，既是尊重公眾知情權，也是政府部門主動管理風險的重要抓手。
經歷 SARS 后，我國各級政府衛生健康部門普遍建立了新聞發言人制度，依托這一制度及時面向公眾發布健康風險消息，并根據風險評估結果和公眾風險感知情況及時更新信息發布，這是 RCCE 指南建議在我國本土化應用的重要基礎。與 2003 年 SARS 流行期間的社會背景相比，當前移動互聯網的應用普及，將信息發布的及時性和傳播途徑的可及性提升到前所未有的高度。普通公眾獲取信息來源渠道廣泛，信息傳播途徑也更為多樣。與官方疫情通報相比，此次互聯網第三方疫情動態服務，具有時效強、高動態、可交互等突出特點。與此同時，國內外社會化媒體平臺中關鍵意見領袖（key opinion leader，KOL）表現出社區參與度高、社群動員力強、社會影響力廣等突出優勢。建議政府部門在 RCCE 工作中主動加強與上述相關各方的溝通合作，進一步提升面向公眾的風險溝通效果。
4 充分動員社區參與，有序推進聯防聯控
COVID-19是新中國成立以來在中國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件[17]。基層社區和普通公眾作為基層防控的主體之一，在大范圍和超常規疫情防控措施的條件下，面臨前所未有的多方挑戰。在上述特殊背景下，WHO 指南有關社區參與的危機應對建議難以完全滿足當前我國防控的現實需求。當然，一方面可參考指南建議，重視疫情和管制措施給受影響群體帶來的影響，及時通過 12320 衛生熱線、輿情監測等方式，了解醫護人員、患者、普通公眾、社會脆弱群體等相關方的不同訴求，給予及時有效反饋，以提升受影響群體參與配合疫情防控的依從性。另一方面應結合國內各地實際，充分動員社區參與，有序推進聯防聯控。如基層醫療衛生機構和疾控部門在開展疑似患者的流行病學篩查以及社區暴發的流行病學調查處置時，應緊密依托城鄉社區組織，利用社區、社會組織、社會工作聯動機制，及時在社區層面控制傳染源，落實密切接觸者追蹤管理和一般人群防護健康宣教；針對接受隔離觀察或治療的社會脆弱群體，還應高度關注協調解決其家庭在特殊時期的生存問題。應充分發揮我國愛國衛生運動的優良傳統和獨特優勢，推進并形成社會各方主動參與群防群控的統一戰線，為疫情整體防控提供社會組織基礎。此外，建議廣泛動員社會團體和行業性組織發揮專業優勢，通過提供科學防疫知識普及、互聯網診療咨詢、心理咨詢援助等相關領域專業服務，最大化社區參與的防控效果。
5 坦誠直面不確定性，有效反擊謠言和誤解
WHO 發布的 COVID-19 臨時應對指南明確提出，主動就已知和未知情況進行溝通，是 RCCE 最重要的干預措施之一，其最富有成效的結果包括減少可能破壞疫情防控應對的謠言及誤解的進一步傳播，同時將最大限度降低伴隨疫情而來的社會混亂[6]。而這些正是各國政府在應對和處置疫情過程中，動員社會參與和建立公眾信任的重要基石。
COVID-19 的病原體作為此前從未在人體中發現的冠狀病毒新毒株，其致病機制和臨床診療研究的認識，必然經歷循序漸進的過程，而對于不確定性的溝通與解釋則不宜守株待兔。在新發傳染病防控應急處置實踐工作中，一方面，應當實事求是，尊重流行病學基本規律，重視控制傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群的疫情防控確定性原則；另一方面，應當坦誠直面新發傳染性疾病流行過程中存在的諸多不確定性，尤其要針對這些不確定性，包括臨床經驗的局限性，做好公眾宣教和風險溝通。歷史的經驗告訴我們，伴隨疫情暴發和流行，謠言從不會缺席，而有效反擊謠言和誤解，不僅要靠信息公開透明和及時有效的溝通，還應疏堵結合。由于疫情防控領域工作的專業性較強，實施在政府主導下的 RCCE 工作，在樹立權威統一信息發布渠道的基礎上，不僅應同步建立謠言與誤解的監測、驗證、回應機制，更要通過有效途徑及時了解、掌握不同群體對疫情風險的認識和感知，主動分析研判，進而應用于 RCCE 策略的改進與實施。
6 增強國際交流合作，推動防控措施循證決策
在我國衛生健康行政部門積極開展疫情防控的同時，其他報告發現輸入性病例的國家也快速啟動了應對措施[5]，在 RCCE 應對層面，泰國疾控部門為從中國返回的有相關癥狀者開設了熱線，并向公眾發布了風險溝通指南；日本國立感染癥研究所立即著手修訂風險評估方法，包括對密切接觸者的定義，并加強了公眾風險溝通；韓國政府將國家警戒級別從國家危機管理系統 4 級中的藍色（1 級）提高到黃色（2 級）。世界衛生組織合作中心等國際機構也先后迅速發布了相關研究進展和工作建議[18, 19]。在 RCCE 準備方面，新加坡、菲律賓等東南亞國家也有諸多值得借鑒的理念和措施[20]。及時加強 RCCE 的國際交流與合作，重視國際社會的成功經驗和建議，推動防控措施循證決策，將為我國控制疫情提供有力支撐。
7 結語
SARS 已經過去了整整 17 年，而 SARS 冠狀病毒起源直到 2017 年才得到最終確認，至今尚無有效的針對性藥物。2019 年新發現的冠狀病毒（SARS-CoV-2），引發了此次 COVID-19 的全球大流行疫情，其發病、流行、控制也必然遵循流行病學的客觀規律。我國的公共衛生和醫療服務體系有能力控制疫情的蔓延。公衛臨床，厘然各當，尊重疾病流行客觀規律，堅決果斷地采取有效公共衛生措施，重視風險溝通和社區參與，我們終將贏得這場疫情防控的戰爭。