引用本文： 關旭靜, 唐雪峰, 吳先萍, 王梅引, 梁錦銘, 張靖靜, 梅榕, 蔣秀文, 張幫榮. 四川省三級促進基本公共衛生服務均等化指導中心建設與運行現狀調查. 中國循證醫學雜志, 2015, 15(3): 249-252. doi: 10.7507/1672-2531.20150043 復制
自2009年實施基本公共衛生服務項目以來，全國各地都進行了一些積極的探索和嘗試 [1-8]，四川省采取了包括成立三級促進基本公共衛生服務均等化指導中心（以下簡稱指導中心） [9, 10]在內的一系列措施，有效推進了基本公共衛生服務均等化進程。為全面了解四川省三級指導中心的建設與運行現狀，為下一步的建設與發展提供依據，我們于2013年7～9月組織開展了指導中心建設與運行現狀調查，數據統計截止到2013年6月30日。
1 對象與方法
1.1 調查對象
本研究調查的對象為四川省省、市、縣三級指導中心。
1.2 調查方法和內容
設計統一的調查表，通過機構自填、逐級審核匯總的方式進行調查。調查內容包括機構建立、運轉、經費配套、人力資源和工作開展等情況。
1.3 質量控制
設計統一的調查表，開展預調查和專家論證，保證其科學性和有效性。調查期間進行現場技術指導和調查。調查結束后，對各項內容逐項核對和抽樣復查，不合格的調查表退回重新填寫。調查資料由經過統一培訓的專業人員雙錄入，并對數據進行邏輯校對，及時發現缺損值、異常值等，保證數據錄入質量。
1.4 統計分析
采用EpiData 3.0軟件建立數據庫，用SPSS 16.0統計軟件進行描述性分析。
2 結果
2.1 各級指導中心建立情況
除阿壩縣外，省、市、縣三級均建立了指導中心，共有202個指導中心，包括省級1個、市級21個、縣級180個。各級指導中心主要由同級疾控中心、婦幼保健院、精神衛生中心和衛生執法監督支隊聯合構成，這種方式占97.0%（表 1）。
表1
三級指導中心成員單位組成情況
2.2 各級指導中心運行情況
各級指導中心中，158家（78.2%）掛靠在當地疾控中心，110家（54.5%）不集中辦公，48家（23.8%）單獨成立了辦公室，145家（71.8%）成立辦公室但掛靠其他部門（以疾控中心慢病科/疾控科為主）。202個指導中心有主任196名（有5個縣未任命主任，1個縣原主任調離），其中123名（62.8%）由當地疾控中心主任兼任（表 2～表 5）。
表2
三級指導中心掛靠單位基本情況表
表3
三級指導中心日常辦公情況
表4
三級指導中心辦公室成立情況
表5
三級指導中心主任來源單位構成情況
2.3 各級指導中心工作經費配備情況
2011～2013年四川省三級指導中心共配套工作經費1 570.1萬元，其中，省、市、縣三級平均每年89.0萬元、10.1萬元、8.9萬元（表 6）。除省級每年都保證工作經費外，2011～2013年市縣兩級僅部分指導中心配套了工作經費，其中2012年配套單位數和經費最多。
表6
三級指導中心工作經費配套情況
2.4 各級指導中心人力資源配備情況
除省級和13個縣級指導中心外，其余188個指導中心（占93.1%）均無人員編制（表 7）。三級指導中心現有人員2 020人，其中兼職1 872人（占92.7%），專職148人（占7.3%）；平均年齡41.37歲，以40～50歲人數最多，共795人（占39.4%）；學歷以大專為主，共1 067人（占52.8%）。業務人員共1 643人，職稱以中級為主，共673人（占41.0%）；專業以疾病預防控制為主，共913人（占55.6%），其中慢性病防控96人（占10.5%）。
表7
三級指導中心人員編制情況構成表
2.5 各級指導中心工作開展情況
三級指導中心平均每個機構、每年對下級開展了4.2次培訓，20.7次現場技術指導，15.9次現場督導檢查，4.1次績效考核。
3 討論
本次普查是在四川省指導中心成立近2年后開展的 [9-11]。通過本次調查，初步掌握了三級指導中心的機構建立與運行、工作經費配套和人力資源配備等方面的現狀，為指導中心的下一步建設與發展提供了基礎數據。
3.1 三級指導中心普遍成立，指導體系初步構成，需進一步明確職能定位，完善體系建設
調查發現，除阿壩縣外，全省各級均成立了指導中心，已經初步構成了“三級縱向指導、多部門橫向協作”的基本公共衛生服務項目指導體系。該指導體系有效整合疾病預防控制、婦幼保健、精神衛生、衛生執法監督等專業公共衛生資源，全面負責轄區內基本公共衛生服務項目的管理工作。指導中心的相關職責包括：當好參謀助手，做好技術指導，搞好人員培訓，抓好督導考核，管好信息數據 [12]。只有建立和完善一個信息互通、資源共享、協調互動的指導體系，才能有力地推動四川省基本公共衛生服務均等化項目工作規范、系統、有效地開展。
3.2 指導中心有效推動了基本公共衛生服務項目的進展，疾控機構承擔了主要職責，需進一步健全制度，理順運行機制
三級指導中心成立以來，在推進各地基本公共衛生服務項目工作中做了大量工作，切實履行了培訓、技術指導、督導檢查、績效考核等各項職能。調查發現，各地疾控機構在指導中心中承擔了主要職責，這與國家基本公共衛生服務項目中疾病控制相關項目所占的比例（7/11，即63.6%）相符 [13-15]。然而，基本公共衛生服務均等化工作的推進，牽涉到各級政府、衛生計生部門、財政部門、專業公共衛生機構及基層醫療衛生機構等 [16, 17]，單靠疾控中心一家，是難以有效開展工作的，所以，需要建立健全的工作機制，包括主任協調會制度、聯絡人制度、信息溝通機制、重要事項會商機制等 [18]，并嚴格執行相關制度，加強與各相關單位和部門的溝通與合作，進一步理清與衛生行政部門和專業公共衛生機構的職能分工，理順運行機制，充分發揮指導中心的職能。
3.3 項目經費和服務內容不斷增加，但指導中心工作經費極其有限，要有效推進基本公共衛生服務均等化工作，需在保障機制上加以改進和完善
隨著國家基本公共衛生服務均等化的逐年實施，服務內容逐年擴展，各中心項目經費也由2009年的人均15元增加到2013年的人均30元。項目經費目前由國家、地方財政直接劃撥到基層醫療衛生機構。然而，作為項目推進者的指導中心缺乏工作經費補償機制。根據《國務院關于印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009～2011 年）的通知》（國發〔2009〕12號）要求，這部分經費應由三級政府預算全額安排。但四川省經濟欠發達，大部分地區財政緊張，落實起來存在困難，調查顯示，除了省級每年都保證了較為充足的工作經費外，絕大部分市、縣級指導中心的工作經費嚴重缺乏，亟待建立健全一套合理的經費保障機制 [19, 20]。
3.4 指導中心人員以兼職為主，導致了管理松散、人員安排沖突的問題，亟待探究并制定一套合理有效的人力資源管理制度
由于沒有充足的經費保障，嚴重影響了指導中心工作的連續性和穩定性，也無法保證人員編制。調查結果顯示，雖然指導中心人員結構合理，綜合素質高，但92.7%的人員為兼職，54.5%的指導中心不集中辦公。由于兼職人員的工資、福利等全部在原單位領取，所以，在人員的管理上存在難度，同時，雙邊安排工作時，也時常發生沖突，影響工作效率。各級指導中心應根據自身的特點和主要職能職責，探索最為合理、有效的人員管理模式，并形成相應的制度，按制度管理，按制度執行，既能有效履行職責，又能保證人力資源發揮最大效能。
自2009年實施基本公共衛生服務項目以來，全國各地都進行了一些積極的探索和嘗試 [1-8]，四川省采取了包括成立三級促進基本公共衛生服務均等化指導中心（以下簡稱指導中心） [9, 10]在內的一系列措施，有效推進了基本公共衛生服務均等化進程。為全面了解四川省三級指導中心的建設與運行現狀，為下一步的建設與發展提供依據，我們于2013年7～9月組織開展了指導中心建設與運行現狀調查，數據統計截止到2013年6月30日。
1 對象與方法
1.1 調查對象
本研究調查的對象為四川省省、市、縣三級指導中心。
1.2 調查方法和內容
設計統一的調查表，通過機構自填、逐級審核匯總的方式進行調查。調查內容包括機構建立、運轉、經費配套、人力資源和工作開展等情況。
1.3 質量控制
設計統一的調查表，開展預調查和專家論證，保證其科學性和有效性。調查期間進行現場技術指導和調查。調查結束后，對各項內容逐項核對和抽樣復查，不合格的調查表退回重新填寫。調查資料由經過統一培訓的專業人員雙錄入，并對數據進行邏輯校對，及時發現缺損值、異常值等，保證數據錄入質量。
1.4 統計分析
采用EpiData 3.0軟件建立數據庫，用SPSS 16.0統計軟件進行描述性分析。
2 結果
2.1 各級指導中心建立情況
除阿壩縣外，省、市、縣三級均建立了指導中心，共有202個指導中心，包括省級1個、市級21個、縣級180個。各級指導中心主要由同級疾控中心、婦幼保健院、精神衛生中心和衛生執法監督支隊聯合構成，這種方式占97.0%（表 1）。
表1
三級指導中心成員單位組成情況
2.2 各級指導中心運行情況
各級指導中心中，158家（78.2%）掛靠在當地疾控中心，110家（54.5%）不集中辦公，48家（23.8%）單獨成立了辦公室，145家（71.8%）成立辦公室但掛靠其他部門（以疾控中心慢病科/疾控科為主）。202個指導中心有主任196名（有5個縣未任命主任，1個縣原主任調離），其中123名（62.8%）由當地疾控中心主任兼任（表 2～表 5）。
表2
三級指導中心掛靠單位基本情況表
表3
三級指導中心日常辦公情況
表4
三級指導中心辦公室成立情況
表5
三級指導中心主任來源單位構成情況
2.3 各級指導中心工作經費配備情況
2011～2013年四川省三級指導中心共配套工作經費1 570.1萬元，其中，省、市、縣三級平均每年89.0萬元、10.1萬元、8.9萬元（表 6）。除省級每年都保證工作經費外，2011～2013年市縣兩級僅部分指導中心配套了工作經費，其中2012年配套單位數和經費最多。
表6
三級指導中心工作經費配套情況
2.4 各級指導中心人力資源配備情況
除省級和13個縣級指導中心外，其余188個指導中心（占93.1%）均無人員編制（表 7）。三級指導中心現有人員2 020人，其中兼職1 872人（占92.7%），專職148人（占7.3%）；平均年齡41.37歲，以40～50歲人數最多，共795人（占39.4%）；學歷以大專為主，共1 067人（占52.8%）。業務人員共1 643人，職稱以中級為主，共673人（占41.0%）；專業以疾病預防控制為主，共913人（占55.6%），其中慢性病防控96人（占10.5%）。
表7
三級指導中心人員編制情況構成表
2.5 各級指導中心工作開展情況
三級指導中心平均每個機構、每年對下級開展了4.2次培訓，20.7次現場技術指導，15.9次現場督導檢查，4.1次績效考核。
3 討論
本次普查是在四川省指導中心成立近2年后開展的 [9-11]。通過本次調查，初步掌握了三級指導中心的機構建立與運行、工作經費配套和人力資源配備等方面的現狀，為指導中心的下一步建設與發展提供了基礎數據。
3.1 三級指導中心普遍成立，指導體系初步構成，需進一步明確職能定位，完善體系建設
調查發現，除阿壩縣外，全省各級均成立了指導中心，已經初步構成了“三級縱向指導、多部門橫向協作”的基本公共衛生服務項目指導體系。該指導體系有效整合疾病預防控制、婦幼保健、精神衛生、衛生執法監督等專業公共衛生資源，全面負責轄區內基本公共衛生服務項目的管理工作。指導中心的相關職責包括：當好參謀助手，做好技術指導，搞好人員培訓，抓好督導考核，管好信息數據 [12]。只有建立和完善一個信息互通、資源共享、協調互動的指導體系，才能有力地推動四川省基本公共衛生服務均等化項目工作規范、系統、有效地開展。
3.2 指導中心有效推動了基本公共衛生服務項目的進展，疾控機構承擔了主要職責，需進一步健全制度，理順運行機制
三級指導中心成立以來，在推進各地基本公共衛生服務項目工作中做了大量工作，切實履行了培訓、技術指導、督導檢查、績效考核等各項職能。調查發現，各地疾控機構在指導中心中承擔了主要職責，這與國家基本公共衛生服務項目中疾病控制相關項目所占的比例（7/11，即63.6%）相符 [13-15]。然而，基本公共衛生服務均等化工作的推進，牽涉到各級政府、衛生計生部門、財政部門、專業公共衛生機構及基層醫療衛生機構等 [16, 17]，單靠疾控中心一家，是難以有效開展工作的，所以，需要建立健全的工作機制，包括主任協調會制度、聯絡人制度、信息溝通機制、重要事項會商機制等 [18]，并嚴格執行相關制度，加強與各相關單位和部門的溝通與合作，進一步理清與衛生行政部門和專業公共衛生機構的職能分工，理順運行機制，充分發揮指導中心的職能。
3.3 項目經費和服務內容不斷增加，但指導中心工作經費極其有限，要有效推進基本公共衛生服務均等化工作，需在保障機制上加以改進和完善
隨著國家基本公共衛生服務均等化的逐年實施，服務內容逐年擴展，各中心項目經費也由2009年的人均15元增加到2013年的人均30元。項目經費目前由國家、地方財政直接劃撥到基層醫療衛生機構。然而，作為項目推進者的指導中心缺乏工作經費補償機制。根據《國務院關于印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009～2011 年）的通知》（國發〔2009〕12號）要求，這部分經費應由三級政府預算全額安排。但四川省經濟欠發達，大部分地區財政緊張，落實起來存在困難，調查顯示，除了省級每年都保證了較為充足的工作經費外，絕大部分市、縣級指導中心的工作經費嚴重缺乏，亟待建立健全一套合理的經費保障機制 [19, 20]。
3.4 指導中心人員以兼職為主，導致了管理松散、人員安排沖突的問題，亟待探究并制定一套合理有效的人力資源管理制度
由于沒有充足的經費保障，嚴重影響了指導中心工作的連續性和穩定性，也無法保證人員編制。調查結果顯示，雖然指導中心人員結構合理，綜合素質高，但92.7%的人員為兼職，54.5%的指導中心不集中辦公。由于兼職人員的工資、福利等全部在原單位領取，所以，在人員的管理上存在難度，同時，雙邊安排工作時，也時常發生沖突，影響工作效率。各級指導中心應根據自身的特點和主要職能職責，探索最為合理、有效的人員管理模式，并形成相應的制度，按制度管理，按制度執行，既能有效履行職責，又能保證人力資源發揮最大效能。
