引用本文： 宋旭萍, 崔琦, 趙曄, 田金徽, 楊克虎, 丁國武. 我國地震應急預案的循證評價. 中國循證醫學雜志, 2014, 14(2): 125-129. doi: 10.7507/1672-2531.20140021 復制
地震，作為人類面臨的主要地質災害之一，已造成了嚴重的人員傷亡和經濟損失。據統計，近20年來地震災害已導致超過百萬人死亡和上億美元的財產損失[1, 2]。災難損失能否降到最低，主要取決于應急準備是否充分，救援工作能否及時有效進行[3]。地震應急預案的頒布和實施為救援工作的順利開展提供了保障，國務院于1991年頒布《國內破壞性地震應急反應預案》，并分別于1996、2000、2005和2008年四次修訂[4]，各省（自治區、直轄市）也相繼制定和頒布了地震應急預案。
目前，國內地震應急預案相關研究數量有限，且尚無對各地震應急預案進行綜合性分析的文獻。因此，本研究旨在了解我國各省（自治區、直轄市）的省級地震應急預案情況，歸納相關特征，分析存在的問題，為政府以及相關部門修訂和完善地震應急預案提供參考性意見，以期為未來地震救援工作的有效開展提供背景支持。
1 資料與方法
1.1 納入與排除標準
納入國家級地震應急預案和我國31個省（自治區、直轄市）的省級地震應急預案。如相同地震應急預案有一個以上版本，只納入最新修訂版。
1.2 檢索策略
以“地震”和“預案”為檢索詞，計算機檢索中華人民共和國中央人民政府網站、中國地震信息網、中國地震局以及各省、自治區和直轄市的政府網站和防震減災信息網，收集國家和31個省（自治區、直轄市）的地震應急預案，檢索時限截至2013年8月2日。
1.3 文獻篩選與資料提取
由宋旭萍按納入與排除標準篩選文獻并提取資料，并由崔琦進行核實。資料提取表通過資料預提取進行修訂。
表1
國家及31個省（自治區、直轄市）地震應急預案一級條目
1.4 分析方法
采用描述性分析方法，對預案的一級條目進行比較，并對不同條目進行分類、歸納。
2 結果
最終納入國家地震應急預案和31個省（自治區、直轄市）地震應急預案，其條目內容的比較和匯總結果如下：
2.1 國家與各省（自治區、直轄市）地震應急預案的一級條目比較
結果見表2。各省（自治區、直轄市）地震應急預案的一級條目在總體上與國家地震應急預案保持一致的同時，又有各自的特點。國家地震應急預案包括11個一級條目，省（自治區、直轄市）的一級條目數最少7條，最多為四川13條，平均8.71±1.14條。
江西、湖南、河北等11省的一級條目基本一致，均為9條。其中，除吉林、內蒙古和云南3省的第8個一級條目為“其他地震及火山事件應急”外，其余7省均為“其他地震應急事件處置”。
四川將特別重大地震災害事件的應急響應（Ⅰ級響應）、重大地震災害事件的應急響應（Ⅱ級響應）、較大地震災害事件的應急響應（Ⅲ級響應）和一般地震災害事件的應急響應（Ⅳ級響應）這4個歸屬國家地震應預案的二級條目列為省一級條目。
2.2 地震應急預案總則
所有省（自治區、直轄市）在地震應急預案總則中均有編制目的、編制依據、適用范圍、工作原則，甘肅、浙江、河南、北京、貴州等省份將地震災害的分級也列入總則。
在編制依據條目中，國家地震應急預案為《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》等法律法規和國家突發事件總體應急預案等；而各省（自治區、直轄市）的編制依據較多為《國家地震應急預案》、《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》，同時結合本省防震減災條例和突發公共事件應急預案。
在適用范圍條目中，陜西、江西、河北、貴州、山東、湖南、吉林、云南、浙江、江蘇、寧夏、北京、福建、重慶、上海、天津等為適用于本省（自治區、直轄市）；甘肅、新疆、內蒙古、黑龍江、湖北、海南、廣東為適用于本省及毗鄰省份；四川為本省以及我國大陸其他地區發生的特定地震事件；山西則為本省特別重大和重大地震災害事件，以及本省及省緣發生5.0級以上、毗鄰省區發生6.5級以上和國內發生7.0級以上對本省產生嚴重影響的地震災害事件的應急處置。
2.3 組織體系與指揮協調
組織指揮是目前地震救援的難點和研究的熱點[5]。在我國，汶川、玉樹、蘆山等多次地震救援彰顯了組織指揮在救援工作中的重要性[6, 7]。在國家地震應急預案中，第2條“組織體系”描述了不同行政級別的抗震救災指揮機構的設立，第6條“指揮與協調”為在特別重大、重大、較大、一般四種級別的地震響應中，各級抗震救災指揮機構應該做哪些具體指揮工作以及如何進行相互協調。
所有省（自治區、直轄市）均有組織體系的一級條目，但名稱不盡相同，僅江蘇、山東、新疆、廣東4省（自治區）與國家的“組織體系”名稱一致，而重慶、河北、吉林、內蒙古、云南、寧夏為“組織指揮體系及職責”，廣西、陜西、江西為“組織機構與職責”。山東、新疆、黑龍江、湖北、湖南、河北、貴州、吉林、內蒙古、廣西、山西、江蘇、甘肅、北京、海南、福建、廣東等大多數省（自治區、直轄市）并未將“指揮與協調”單獨列為一級條目，而是將其列入應急響應/應急處置下的二級條目。
2.4 響應機制與分級響應
國家地震應急預案將地震災害分為特別重大、重大、較大、一般4個等級，并規定根據災害的分級情況，采取Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級的分級響應。所有省份在地震災害分級與分級響應上均與國家保持一致。
云南、浙江、江西、陜西、天津等絕大多數省份僅描述了分級響應中具體的抗震救災指揮機構，但未描述其具體工作。四川、山東、黑龍江不僅列出在分級響應中各級抗震救災指揮機構如何指揮和部署，并且較為明確地列出如何開展具體工作，其中四川尤具可操作性。此外，四川還明確描述了Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級的分級響應中不同級別響應工作應急結束的具體標準。
2.5 監測報告和預警預防機制
國家地震應急預案一級條目中的第4條為監測報告，包括地震監測預報、震情速報和災情報告。甘肅和新疆將監測報告列為一級條目。黑龍江將其列為抗震救災階段與進程下的二級條目。江西、湖南、河北、貴州、廣西、浙江、陜西、吉林、內蒙古、云南等大多是省份將預警預防機制列為一級條目，將震情速報和災情報告被列入響應分級等條目中。其中，海南、山東、湖北等省份根據可能發生地震的嚴重和緊迫程度將預警級別分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級3個等級，并將預警行動具體分為中期預防工作部署、短期預防工作準備和臨近應急反應。
2.6 保障措施
國家地震應急預案在保障措施條目中包括6個二級條目：隊伍保障；指揮平臺保障；物資與資金保障；避難場所保障；基礎設施保障；宣傳、培訓與演練。通過對各省（自治區、直轄市）地震應急預案保障措施中報告的條目進行整合，得到6條保障措施的報告率依次如下：隊伍保障（100%）；基礎設施保障（100%）；宣傳、培訓與演練（96%）；物資與資金保障（88%）；指揮平臺保障（84%）；避難場所保障（84%）。
2.7 預案的修訂與更新
青海、貴州、四川、甘肅、上海、廣西、西藏和山東未提及預案修訂和更新；江西、江蘇、天津、吉林等絕大多數省份無明確時間界定，僅表明根據具體情況適時修訂；浙江、陜西、河北表明適時修訂，更新期限為5年；北京、重慶和安徽表明適時修訂，更新期限為3年；海南表明適時修訂，更新期限一般為2年，最長不超過5年。
3 討論
3.1 存在的問題
地震應急預案以預防為主，防御與救助相結合[8]。在我國，從中央到地方，從地震部門到其他部門，“橫向到邊，豎向到底”的地震應急預案體系已基本形成，具體包括政府預案序列、政府部門預案序列、企事業單位預案序列和基層社會組織預案序列[9, 10]。省（自治區、直轄市）級地震應急預案編制完善與否，直接影響該省各部門、各行政級別地震應急預案的編制。作為連接中央與地方的重要紐帶，其重要性不言而喻。通過分析我國各省（自治區、直轄市）地震應急預案，我們認為存在以下問題：
3.1.1 預案可操作性較差
新修訂的國家地震應急預案將地震災害應急響應分為4個等級，大大提高了預案的可操作性[11]。但由于地震本身的復雜性，使得不同災害等級的地震在應急啟動、指揮與部署和應急結束等方面存在較大差別。通過震后即時評估災害級別，才能啟動相應級別的應急響應，而地震應急預案措施是否明確具體，是否具有可操作性將直接影響到地震救援的效果。
但我們發現，僅四川、山東、黑龍江等幾個省份在國家地震應急預案總體設計的基礎上，根據本省具體情況，較為明確地界定了不同級別響應中的各項措施，四川省還明確描述了不同級別響應工作應急結束的具體標準。而云南、浙江、江西等絕大多數省份只是籠統按照國家地震應急預案進行編寫，可操作性較差。
3.1.2 預警預防機制不完善
地震由于其獨特的周期性特征和模式，以及不同自然地理環境下形成不同的次生災害，因此很難做到準確預測[12]。故需根據有限的信息啟動地震預警，在災害發生前盡可能做好各項準備工作，從而能夠最大程度減輕地震損失。我們發現，海南、山東、湖北等大多數省份設置了預警和預防機制一級條目，但具體措施尚待完善，甘肅、新疆等個別省份未設立預警預防機制。
3.1.3 指揮平臺和避難場所報告率較低
指揮平臺是各級政府進行合理調度和科學決策的硬件保障，直接影響地震救援工作的效果。地震應急避難場所作為地震等突發事件發生后可供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所，是地震發生后保障受災群眾生命安全的一道重要屏障[13]。國家地震應急預案明確規定了6項保障措施，其中包含了指揮平臺保障和避難場所保障。但在各省地震應急預案的保障措施中，這2個條目報告率較低。
3.1.4 預案更新、修訂無明確時間界定
我國的地震活動具有頻度高、強度大、震源淺和分布廣的特點，是一個地震災害嚴重的國家[14]。近年來隨著社會發展和地震災害的頻繁發生，一些新情況、新問題隨之出現，因此，根據過去地震應急救援獲得的經驗和教訓[15]，結合本省實際情況，對地震應急預案及時進行更新和修訂，對提升預案的科學性和可操作性具有重要意義。但現在絕大多數省份沒有明確界定預案的更新和修訂期限，只表明適時修訂，僅個別省份列出了更新時間。
3.2 建議與對策
地震應急預案的評價是指導預案制定和檢測預案質量的重要保障，目前國內外還沒有公認的針對地震應急預案的評價標準，而針對自然災害（海嘯、地震、山體滑坡等）減災預案的評估標準[16]為將來地震應急預案評價標準的制定提供了重要的參考價值，其從三個方面對預案的質量進行了評定：①重要的現實基礎；②清楚表達的目標；③適宜的政策。此外，國外關于地震危害和損失評估以及家庭地震預案的文獻數量較多，其中家庭地震預案具有實踐性和可操作性強的特點，主要包括以下幾個方面：①個人信息；②個人健康信息；③避難場所和保暖等；④心理準備；⑤家庭應急工具箱。國內普遍從可操作性、體系性、科學性等幾個方面進行評價，但評價體系尚未成形。因此，對于地震應急預案如何評估，有待形成公認的標準。
地震應急預案作為救援工作的綱領，對地震救援工作的及時有效開展起到至關重要的作用。針對我國31個省（自治區、直轄市）地震應急預案中存在的問題提出以下建議：
3.2.1 完善地震法律法規，提升預案可操作性
完善的法律法規是各項工作有序進行的重要保障。日本作為一個地震海嘯災害頻發的國家，在多次災害事件中都做到了很好的應對，并且積累了大量寶貴經驗，其中很重要的一個方面就是日本重視地震立法，僅《災害對策基本法》就制定了20多部各行業的應急法規[17]。雖然我國頒布了《突發事件應對法》和修訂版的《防震減災法》，但是新的形勢要求我國不斷修訂、完善各項地震法律法規，從而更好地應對各類地震災害事件，保護人民生命財產安全。
可操作性是指一旦發生情況，相關部門能夠及時啟動預案并使其順利運行發揮實效，以及平時的各項應急準備或保障措施合理、可行落實[18]。管理的職能包括計劃、組織、指揮、協調和控制，其中指揮和協調對整個管理工作起到統籌協領的作用。地震應急預案可操作性提高的關鍵在于優化各地震行政指揮機構職能，明確其職責，通過各部門之間的協調配合，保證地震救援工作有序開展。
3.2.2 健全預警預防機制
地震預警指對一定時間域和空間域內可能發生地震和地震次生災害所作的預測和警戒[19]。健全的預警和預防機制能夠最大程度上減輕地震造成的危害，預案中沒有設立預警和預防機制的省份應在修訂時及時補充，并且應將預警預防中各項措施明確化、具體化，從而在預警啟動后發揮最大效用。海南、山東和湖北的預警和預防機制較為完善，此外，海南和湖北還對預測預警支持系統做了部署。地震預警系統在救援工作中的應用有效地解決了一些實際問題，且具有很大的潛在效益[20]，在對其加強探索研究的同時要注重實際應用，以提高地震救援工作的效率。
3.2.3 加強保障措施，及時更新、修訂預案
保障措施是地震應急預案中不可或缺的內容。地震指揮平臺的設立是否完善，直接影響到各級指揮部門的信息能否及時、準確地上傳下達，影響到整個救援工作的順利開展。因此，綜合利用各種先進技術建立高效的地震指揮平臺是保證指揮工作順利進行的關鍵。我國城市建設速度日趨加快，城市單體建筑物的高度不斷加高，容積不斷加大，并且建筑物之間的密度逐漸增大[21]，因此在城市防災減災工作中，建設應急避難場所尤為重要。此外，還應加強地震避難場所的宣傳并適當進行演練，讓群眾掌握防震避險常識，使地震避難場所發揮最大效用[22]。
近年來我國地震頻繁，在救援工作方面獲得了很多寶貴的經驗和教訓，而這些只有通過對地震應急預案的更新和修訂，才能在以后的救援工作中做到有的放矢，減輕災害造成的損失。各省份應根據實際情況明確界定地震應急預案更新、修訂的時間，從而推動我國應急管理工作的全面發展。
3.3 本研究的局限性
由于本文僅對我國各省（自治區、直轄市）的省級地震應急預案進行了匯總分析，并未對部門地震應急預案、企事業單位地震應急預案和基層社會組織的地震應急預案做系統分析，因此本文的結論對這些機構的參考價值較有限。
綜上所述，我國31個省（自治區、直轄市）地震應急預案對地震救援工作具有重要指導作用，但仍存在一些缺陷尚待完善。各省（自治區、直轄市）應結合自身特點，進一步完善相關法律法規，健全預警預防機制，加強應急避難場所和指揮平臺等保障措施，并對地震應急預案及時進行更新、修訂，從而使其在未來的地震救援工作中發揮更大作用。
地震，作為人類面臨的主要地質災害之一，已造成了嚴重的人員傷亡和經濟損失。據統計，近20年來地震災害已導致超過百萬人死亡和上億美元的財產損失[1, 2]。災難損失能否降到最低，主要取決于應急準備是否充分，救援工作能否及時有效進行[3]。地震應急預案的頒布和實施為救援工作的順利開展提供了保障，國務院于1991年頒布《國內破壞性地震應急反應預案》，并分別于1996、2000、2005和2008年四次修訂[4]，各省（自治區、直轄市）也相繼制定和頒布了地震應急預案。
目前，國內地震應急預案相關研究數量有限，且尚無對各地震應急預案進行綜合性分析的文獻。因此，本研究旨在了解我國各省（自治區、直轄市）的省級地震應急預案情況，歸納相關特征，分析存在的問題，為政府以及相關部門修訂和完善地震應急預案提供參考性意見，以期為未來地震救援工作的有效開展提供背景支持。
1 資料與方法
1.1 納入與排除標準
納入國家級地震應急預案和我國31個省（自治區、直轄市）的省級地震應急預案。如相同地震應急預案有一個以上版本，只納入最新修訂版。
1.2 檢索策略
以“地震”和“預案”為檢索詞，計算機檢索中華人民共和國中央人民政府網站、中國地震信息網、中國地震局以及各省、自治區和直轄市的政府網站和防震減災信息網，收集國家和31個省（自治區、直轄市）的地震應急預案，檢索時限截至2013年8月2日。
1.3 文獻篩選與資料提取
由宋旭萍按納入與排除標準篩選文獻并提取資料，并由崔琦進行核實。資料提取表通過資料預提取進行修訂。
表1
國家及31個省（自治區、直轄市）地震應急預案一級條目
1.4 分析方法
采用描述性分析方法，對預案的一級條目進行比較，并對不同條目進行分類、歸納。
2 結果
最終納入國家地震應急預案和31個省（自治區、直轄市）地震應急預案，其條目內容的比較和匯總結果如下：
2.1 國家與各省（自治區、直轄市）地震應急預案的一級條目比較
結果見表2。各省（自治區、直轄市）地震應急預案的一級條目在總體上與國家地震應急預案保持一致的同時，又有各自的特點。國家地震應急預案包括11個一級條目，省（自治區、直轄市）的一級條目數最少7條，最多為四川13條，平均8.71±1.14條。
江西、湖南、河北等11省的一級條目基本一致，均為9條。其中，除吉林、內蒙古和云南3省的第8個一級條目為“其他地震及火山事件應急”外，其余7省均為“其他地震應急事件處置”。
四川將特別重大地震災害事件的應急響應（Ⅰ級響應）、重大地震災害事件的應急響應（Ⅱ級響應）、較大地震災害事件的應急響應（Ⅲ級響應）和一般地震災害事件的應急響應（Ⅳ級響應）這4個歸屬國家地震應預案的二級條目列為省一級條目。
2.2 地震應急預案總則
所有省（自治區、直轄市）在地震應急預案總則中均有編制目的、編制依據、適用范圍、工作原則，甘肅、浙江、河南、北京、貴州等省份將地震災害的分級也列入總則。
在編制依據條目中，國家地震應急預案為《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》等法律法規和國家突發事件總體應急預案等；而各省（自治區、直轄市）的編制依據較多為《國家地震應急預案》、《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》，同時結合本省防震減災條例和突發公共事件應急預案。
在適用范圍條目中，陜西、江西、河北、貴州、山東、湖南、吉林、云南、浙江、江蘇、寧夏、北京、福建、重慶、上海、天津等為適用于本省（自治區、直轄市）；甘肅、新疆、內蒙古、黑龍江、湖北、海南、廣東為適用于本省及毗鄰省份；四川為本省以及我國大陸其他地區發生的特定地震事件；山西則為本省特別重大和重大地震災害事件，以及本省及省緣發生5.0級以上、毗鄰省區發生6.5級以上和國內發生7.0級以上對本省產生嚴重影響的地震災害事件的應急處置。
2.3 組織體系與指揮協調
組織指揮是目前地震救援的難點和研究的熱點[5]。在我國，汶川、玉樹、蘆山等多次地震救援彰顯了組織指揮在救援工作中的重要性[6, 7]。在國家地震應急預案中，第2條“組織體系”描述了不同行政級別的抗震救災指揮機構的設立，第6條“指揮與協調”為在特別重大、重大、較大、一般四種級別的地震響應中，各級抗震救災指揮機構應該做哪些具體指揮工作以及如何進行相互協調。
所有省（自治區、直轄市）均有組織體系的一級條目，但名稱不盡相同，僅江蘇、山東、新疆、廣東4省（自治區）與國家的“組織體系”名稱一致，而重慶、河北、吉林、內蒙古、云南、寧夏為“組織指揮體系及職責”，廣西、陜西、江西為“組織機構與職責”。山東、新疆、黑龍江、湖北、湖南、河北、貴州、吉林、內蒙古、廣西、山西、江蘇、甘肅、北京、海南、福建、廣東等大多數省（自治區、直轄市）并未將“指揮與協調”單獨列為一級條目，而是將其列入應急響應/應急處置下的二級條目。
2.4 響應機制與分級響應
國家地震應急預案將地震災害分為特別重大、重大、較大、一般4個等級，并規定根據災害的分級情況，采取Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級的分級響應。所有省份在地震災害分級與分級響應上均與國家保持一致。
云南、浙江、江西、陜西、天津等絕大多數省份僅描述了分級響應中具體的抗震救災指揮機構，但未描述其具體工作。四川、山東、黑龍江不僅列出在分級響應中各級抗震救災指揮機構如何指揮和部署，并且較為明確地列出如何開展具體工作，其中四川尤具可操作性。此外，四川還明確描述了Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級的分級響應中不同級別響應工作應急結束的具體標準。
2.5 監測報告和預警預防機制
國家地震應急預案一級條目中的第4條為監測報告，包括地震監測預報、震情速報和災情報告。甘肅和新疆將監測報告列為一級條目。黑龍江將其列為抗震救災階段與進程下的二級條目。江西、湖南、河北、貴州、廣西、浙江、陜西、吉林、內蒙古、云南等大多是省份將預警預防機制列為一級條目，將震情速報和災情報告被列入響應分級等條目中。其中，海南、山東、湖北等省份根據可能發生地震的嚴重和緊迫程度將預警級別分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級3個等級，并將預警行動具體分為中期預防工作部署、短期預防工作準備和臨近應急反應。
2.6 保障措施
國家地震應急預案在保障措施條目中包括6個二級條目：隊伍保障；指揮平臺保障；物資與資金保障；避難場所保障；基礎設施保障；宣傳、培訓與演練。通過對各省（自治區、直轄市）地震應急預案保障措施中報告的條目進行整合，得到6條保障措施的報告率依次如下：隊伍保障（100%）；基礎設施保障（100%）；宣傳、培訓與演練（96%）；物資與資金保障（88%）；指揮平臺保障（84%）；避難場所保障（84%）。
2.7 預案的修訂與更新
青海、貴州、四川、甘肅、上海、廣西、西藏和山東未提及預案修訂和更新；江西、江蘇、天津、吉林等絕大多數省份無明確時間界定，僅表明根據具體情況適時修訂；浙江、陜西、河北表明適時修訂，更新期限為5年；北京、重慶和安徽表明適時修訂，更新期限為3年；海南表明適時修訂，更新期限一般為2年，最長不超過5年。
3 討論
3.1 存在的問題
地震應急預案以預防為主，防御與救助相結合[8]。在我國，從中央到地方，從地震部門到其他部門，“橫向到邊，豎向到底”的地震應急預案體系已基本形成，具體包括政府預案序列、政府部門預案序列、企事業單位預案序列和基層社會組織預案序列[9, 10]。省（自治區、直轄市）級地震應急預案編制完善與否，直接影響該省各部門、各行政級別地震應急預案的編制。作為連接中央與地方的重要紐帶，其重要性不言而喻。通過分析我國各省（自治區、直轄市）地震應急預案，我們認為存在以下問題：
3.1.1 預案可操作性較差
新修訂的國家地震應急預案將地震災害應急響應分為4個等級，大大提高了預案的可操作性[11]。但由于地震本身的復雜性，使得不同災害等級的地震在應急啟動、指揮與部署和應急結束等方面存在較大差別。通過震后即時評估災害級別，才能啟動相應級別的應急響應，而地震應急預案措施是否明確具體，是否具有可操作性將直接影響到地震救援的效果。
但我們發現，僅四川、山東、黑龍江等幾個省份在國家地震應急預案總體設計的基礎上，根據本省具體情況，較為明確地界定了不同級別響應中的各項措施，四川省還明確描述了不同級別響應工作應急結束的具體標準。而云南、浙江、江西等絕大多數省份只是籠統按照國家地震應急預案進行編寫，可操作性較差。
3.1.2 預警預防機制不完善
地震由于其獨特的周期性特征和模式，以及不同自然地理環境下形成不同的次生災害，因此很難做到準確預測[12]。故需根據有限的信息啟動地震預警，在災害發生前盡可能做好各項準備工作，從而能夠最大程度減輕地震損失。我們發現，海南、山東、湖北等大多數省份設置了預警和預防機制一級條目，但具體措施尚待完善，甘肅、新疆等個別省份未設立預警預防機制。
3.1.3 指揮平臺和避難場所報告率較低
指揮平臺是各級政府進行合理調度和科學決策的硬件保障，直接影響地震救援工作的效果。地震應急避難場所作為地震等突發事件發生后可供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所，是地震發生后保障受災群眾生命安全的一道重要屏障[13]。國家地震應急預案明確規定了6項保障措施，其中包含了指揮平臺保障和避難場所保障。但在各省地震應急預案的保障措施中，這2個條目報告率較低。
3.1.4 預案更新、修訂無明確時間界定
我國的地震活動具有頻度高、強度大、震源淺和分布廣的特點，是一個地震災害嚴重的國家[14]。近年來隨著社會發展和地震災害的頻繁發生，一些新情況、新問題隨之出現，因此，根據過去地震應急救援獲得的經驗和教訓[15]，結合本省實際情況，對地震應急預案及時進行更新和修訂，對提升預案的科學性和可操作性具有重要意義。但現在絕大多數省份沒有明確界定預案的更新和修訂期限，只表明適時修訂，僅個別省份列出了更新時間。
3.2 建議與對策
地震應急預案的評價是指導預案制定和檢測預案質量的重要保障，目前國內外還沒有公認的針對地震應急預案的評價標準，而針對自然災害（海嘯、地震、山體滑坡等）減災預案的評估標準[16]為將來地震應急預案評價標準的制定提供了重要的參考價值，其從三個方面對預案的質量進行了評定：①重要的現實基礎；②清楚表達的目標；③適宜的政策。此外，國外關于地震危害和損失評估以及家庭地震預案的文獻數量較多，其中家庭地震預案具有實踐性和可操作性強的特點，主要包括以下幾個方面：①個人信息；②個人健康信息；③避難場所和保暖等；④心理準備；⑤家庭應急工具箱。國內普遍從可操作性、體系性、科學性等幾個方面進行評價，但評價體系尚未成形。因此，對于地震應急預案如何評估，有待形成公認的標準。
地震應急預案作為救援工作的綱領，對地震救援工作的及時有效開展起到至關重要的作用。針對我國31個省（自治區、直轄市）地震應急預案中存在的問題提出以下建議：
3.2.1 完善地震法律法規，提升預案可操作性
完善的法律法規是各項工作有序進行的重要保障。日本作為一個地震海嘯災害頻發的國家，在多次災害事件中都做到了很好的應對，并且積累了大量寶貴經驗，其中很重要的一個方面就是日本重視地震立法，僅《災害對策基本法》就制定了20多部各行業的應急法規[17]。雖然我國頒布了《突發事件應對法》和修訂版的《防震減災法》，但是新的形勢要求我國不斷修訂、完善各項地震法律法規，從而更好地應對各類地震災害事件，保護人民生命財產安全。
可操作性是指一旦發生情況，相關部門能夠及時啟動預案并使其順利運行發揮實效，以及平時的各項應急準備或保障措施合理、可行落實[18]。管理的職能包括計劃、組織、指揮、協調和控制，其中指揮和協調對整個管理工作起到統籌協領的作用。地震應急預案可操作性提高的關鍵在于優化各地震行政指揮機構職能，明確其職責，通過各部門之間的協調配合，保證地震救援工作有序開展。
3.2.2 健全預警預防機制
地震預警指對一定時間域和空間域內可能發生地震和地震次生災害所作的預測和警戒[19]。健全的預警和預防機制能夠最大程度上減輕地震造成的危害，預案中沒有設立預警和預防機制的省份應在修訂時及時補充，并且應將預警預防中各項措施明確化、具體化，從而在預警啟動后發揮最大效用。海南、山東和湖北的預警和預防機制較為完善，此外，海南和湖北還對預測預警支持系統做了部署。地震預警系統在救援工作中的應用有效地解決了一些實際問題，且具有很大的潛在效益[20]，在對其加強探索研究的同時要注重實際應用，以提高地震救援工作的效率。
3.2.3 加強保障措施，及時更新、修訂預案
保障措施是地震應急預案中不可或缺的內容。地震指揮平臺的設立是否完善，直接影響到各級指揮部門的信息能否及時、準確地上傳下達，影響到整個救援工作的順利開展。因此，綜合利用各種先進技術建立高效的地震指揮平臺是保證指揮工作順利進行的關鍵。我國城市建設速度日趨加快，城市單體建筑物的高度不斷加高，容積不斷加大，并且建筑物之間的密度逐漸增大[21]，因此在城市防災減災工作中，建設應急避難場所尤為重要。此外，還應加強地震避難場所的宣傳并適當進行演練，讓群眾掌握防震避險常識，使地震避難場所發揮最大效用[22]。
近年來我國地震頻繁，在救援工作方面獲得了很多寶貴的經驗和教訓，而這些只有通過對地震應急預案的更新和修訂，才能在以后的救援工作中做到有的放矢，減輕災害造成的損失。各省份應根據實際情況明確界定地震應急預案更新、修訂的時間，從而推動我國應急管理工作的全面發展。
3.3 本研究的局限性
由于本文僅對我國各省（自治區、直轄市）的省級地震應急預案進行了匯總分析，并未對部門地震應急預案、企事業單位地震應急預案和基層社會組織的地震應急預案做系統分析，因此本文的結論對這些機構的參考價值較有限。
綜上所述，我國31個省（自治區、直轄市）地震應急預案對地震救援工作具有重要指導作用，但仍存在一些缺陷尚待完善。各省（自治區、直轄市）應結合自身特點，進一步完善相關法律法規，健全預警預防機制，加強應急避難場所和指揮平臺等保障措施，并對地震應急預案及時進行更新、修訂，從而使其在未來的地震救援工作中發揮更大作用。
